Rico Letosa, Sara
González Labrada, Manuel (dir.) ; García Blasco, Juan (dir.)
Universidad de Zaragoza,
2023
Resumen: La relación laboral del empleo público, por su simultáneo sometimiento de la Administración Pública al Derecho Administrativo, en su condición de persona jurídica pública, y al ordenamiento social, en su vertiente de empresario laboral, presenta unas particularidades y plantea unos retos al estudioso del Derecho que aún hoy no han sido objeto de satisfactoria solución. La Administración Pública ha de dar cumplimiento al complejo mandato constitucional de hacer realidad el Estado Social que España proclama y anhela ser. En su misión al servicio del interés general precisa de un ingente volumen de medios materiales y humanos que debe gestionar conforme a unos principios de actuación que, también impuestos por el propio texto constitucional, con frecuencia condicionan sus tiempos y sus medios de respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Ante el reproche de falta de agilidad en la atención al servicio público, ensaya soluciones extrañas al ámbito de lo público en búsqueda de flexibilidad. Entre esas fórmulas, recurre al Derecho del Trabajo aún consciente de que es un ordenamiento cimentado sobre la autonomía de la voluntad, la transacción y el pacto, elementos difícilmente compatibles con la idiosincrasia de la Administración Pública.
En este trabajo de tesis doctoral se efectúa una revisión de las herramientas de flexibilidad a disposición de la Administración Pública como empleadora laboral; e intenta centrarse en la flexibilidad interna ya que es la que mejor le permite conciliar la exigencia de prestación ininterrumpida de servicio público con el principio de estabilidad en el empleo, sin orillar la flexibilidad de entrada que ha encontrado en la contratación temporal un instrumento de ajuste del empleo público laboral y de huida del Derecho Administrativo. Por el contrario, no se aborda la flexibilidad de salida entendiendo su limitada aplicación en este ámbito del empleo. En el examen de las herramientas que aportan a la Administración fluidez en la relación laboral de empleo público, nos encontramos con que el sistema de fuentes propio de la misma nos obliga a ir saltando de lo social a lo administrativo. Es por ello que junto a la revisión de la doctrina laboralista en materia de flexibilidad, se ha intentado efectuar un barrido bibliográfico de las aportaciones de algunos de los principales administrativistas. Obligada ha sido también la revisión de la doctrina judicial interna, tanto de lo social como de lo contencioso-administrativo, que pudiera tener relevancia en materia de la aplicación de flexibilidad a la gestión del empleo público, sin desdeñar las importantes aportaciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea por su influencia tanto en nuestro jueces como en nuestro legislador. Asimismo, se ha llevado a cabo un análisis de una pequeña muestra de convenios colectivos con el objeto de ilustrar la realidad de la flexibilidad interna en la negociación colectiva de las Administraciones Públicas.
Esta tesis se ha estructurado en cuatro partes. La primera de ellas pretende situar a su potencial lector en el contexto que conduce a la situación del empleo público español en estas dos primeras décadas del siglo XXI. Ese contexto justifica la introducción de muchas de las reformas que se han ido introduciendo en las condiciones de trabajo de los empleados públicos en los últimos tiempos. Legalidad, igualdad, mérito, capacidad, objetividad, limitaciones presupuestarias, redistribución de recursos, equidad en el gasto, eficacia, eficiencia, sostenibilidad, estabilidad presupuestaria,¿son los principios a los que necesariamente debe someterse la actuación de la Administración Pública pero, simultáneamente, condicionan su funcionamiento al servicio del interés general. En esta parte introductoria se trata de argumentar la necesidad de recurrir a la flexibilidad en la gestión por parte de la Administración Pública como medio para conseguir el cumplimiento de los mandatos que se le encomiendan constitucionalmente en la construcción del Estado Social.
En el resto del trabajo se intenta identificar las diferentes herramientas con las que cuenta la Administración Pública como empleadora y que pueden proporcionarle flexibilidad en la gestión de sus recursos humanos en régimen laboral; en la medida de lo posible, se han efectuado paralelismos con el régimen funcionarial. La segunda parte se destina a abordar la flexibilidad de entrada y así se estudia cómo el necesario respeto a los principios constitucionales en el sistema de acceso, aunque necesariamente garantista, junto a las exigencias del compromiso con la estabilidad presupuestaria, en un contexto de necesidades crecientes, introduce rigideces que tratan de sortearse acudiendo, inapropiadamente en muchos casos, al empleo temporal tanto en régimen laboral y como administrativo. Lo que en principio se intuye como una solución transitoria acaba produciendo un serio problema de precariedad que se ha enquistado en nuestro empleo público laboral.
A pesar de que la permanencia en el empleo debiera ser la nota caracterizadora de las prestaciones de servicios de los empleados públicos, la atención del interés general puede hacer necesario utilizar modalidades de empleo público temporal, tanto laboral como administrativo, por la flexibilidad que proporcionan al empleador público. La tercera parte de esta tesis relaciona las distintas modalidades de nombramientos y contratos de trabajo temporales de las que puede servirse la Administración Pública para dar satisfacción a necesidades urgentes de atención del interés general. Asimismo, tras abordar las principales razones de la elevada temporalidad en el empleo público, se sintetizan las reacciones del ordenamiento jurídico administrativo y laboral para reducir su presencia y mejorar las condiciones laborales de los empleados temporales. En concreto, nos ha interesado revisar la figura del trabajador indefinido no fijo- surgido como vía para compatibilizar el principio de estabilidad en el empleo del ordenamiento laboral y los principios constitucionales y administrativos de acceso al empleo público ¿ y su futuro. Tras las muchas cuestiones prejudiciales que han planteado los tribunales españoles al TJUE, en materia de temporalidad en el empleo público, se trata de comprobar si nuestro ordenamiento interno ha transpuesto adecuadamente la Directiva 1999/70/CE, que garantiza un trato no discriminatorio a los trabajadores temporales y los protege frente al abuso del empleo temporal.
La cuarta y última parte se destina a la flexibilidad interna que es la que permite conciliar tanto el principio de inamovilidad relativa del funcionario de carrera como el principio de estabilidad en el empleo del personal laboral. En el caso de este segundo colectivo, la adaptación unilateral de las condiciones de trabajo puede ser una vía para mantener vivo el contrato de trabajo. En esta materia, como el sistema de fuentes de la relación laboral de empleo público nos remite a la negociación colectiva y, en su defecto, a lo previsto para los funcionarios, se ha querido enumerar las medidas de flexibilidad interna del ordenamiento administrativo, para después pasar a revisar alguno de los instrumentos que el ordenamiento laboral proporciona al empresario laboral para ajustar unilateralmente las condiciones de trabajo de sus trabajadores. Movilidad funcional o geográfica, modificación sustancial de las condiciones de trabajo, descuelgue del convenio colectivo,¿son recursos a los que puede acudir la Administración Pública pero, al tratarse de herramientas inicialmente concebidas para el empresario laboral privado, suscitan problemas de adecuación cuando se quiere aplicarlas por el empresario público. Termina este apartado efectuando un repaso por la negociación colectiva de las Administraciones Públicas para comprobar de primera mano cómo se materializa el contenido de lo dispuesto en el art.83 EBEP al incorporar la flexibilidad interna en las relaciones laborales, aunque razones de tiempo y espacio hacen que la muestra objeto de estudio sea limitada.
Tras todo este recorrido, y ante el delicado contexto económico que parece avecinarse, se llega a la conclusión de que la Administración Pública necesariamente va a tener que seguir utilizando instrumentos de flexibilidad en la gestión de sus recursos humanos, sobre todo, fórmulas que le proporcionen flexibilidad interna, para mejorar la gestión del empleo público y ofrecer servicios públicos de calidad. Y se hace una llamada al legislador para que, como medio para ofrecer seguridad jurídica al gestor público, regule la relación laboral especial de empleo público. Se concluye también la incompleta trasposición de la Directiva 1999/70/CE a nuestro ordenamiento interno y la necesidad de que el legislador incorpore medidas efectivas y disuasorias para evitar el uso abusivo del empleo temporal.
Resumen (otro idioma):
En este trabajo de tesis doctoral se efectúa una revisión de las herramientas de flexibilidad a disposición de la Administración Pública como empleadora laboral; e intenta centrarse en la flexibilidad interna ya que es la que mejor le permite conciliar la exigencia de prestación ininterrumpida de servicio público con el principio de estabilidad en el empleo, sin orillar la flexibilidad de entrada que ha encontrado en la contratación temporal un instrumento de ajuste del empleo público laboral y de huida del Derecho Administrativo. Por el contrario, no se aborda la flexibilidad de salida entendiendo su limitada aplicación en este ámbito del empleo. En el examen de las herramientas que aportan a la Administración fluidez en la relación laboral de empleo público, nos encontramos con que el sistema de fuentes propio de la misma nos obliga a ir saltando de lo social a lo administrativo. Es por ello que junto a la revisión de la doctrina laboralista en materia de flexibilidad, se ha intentado efectuar un barrido bibliográfico de las aportaciones de algunos de los principales administrativistas. Obligada ha sido también la revisión de la doctrina judicial interna, tanto de lo social como de lo contencioso-administrativo, que pudiera tener relevancia en materia de la aplicación de flexibilidad a la gestión del empleo público, sin desdeñar las importantes aportaciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea por su influencia tanto en nuestro jueces como en nuestro legislador. Asimismo, se ha llevado a cabo un análisis de una pequeña muestra de convenios colectivos con el objeto de ilustrar la realidad de la flexibilidad interna en la negociación colectiva de las Administraciones Públicas.
Esta tesis se ha estructurado en cuatro partes. La primera de ellas pretende situar a su potencial lector en el contexto que conduce a la situación del empleo público español en estas dos primeras décadas del siglo XXI. Ese contexto justifica la introducción de muchas de las reformas que se han ido introduciendo en las condiciones de trabajo de los empleados públicos en los últimos tiempos. Legalidad, igualdad, mérito, capacidad, objetividad, limitaciones presupuestarias, redistribución de recursos, equidad en el gasto, eficacia, eficiencia, sostenibilidad, estabilidad presupuestaria,¿son los principios a los que necesariamente debe someterse la actuación de la Administración Pública pero, simultáneamente, condicionan su funcionamiento al servicio del interés general. En esta parte introductoria se trata de argumentar la necesidad de recurrir a la flexibilidad en la gestión por parte de la Administración Pública como medio para conseguir el cumplimiento de los mandatos que se le encomiendan constitucionalmente en la construcción del Estado Social.
En el resto del trabajo se intenta identificar las diferentes herramientas con las que cuenta la Administración Pública como empleadora y que pueden proporcionarle flexibilidad en la gestión de sus recursos humanos en régimen laboral; en la medida de lo posible, se han efectuado paralelismos con el régimen funcionarial. La segunda parte se destina a abordar la flexibilidad de entrada y así se estudia cómo el necesario respeto a los principios constitucionales en el sistema de acceso, aunque necesariamente garantista, junto a las exigencias del compromiso con la estabilidad presupuestaria, en un contexto de necesidades crecientes, introduce rigideces que tratan de sortearse acudiendo, inapropiadamente en muchos casos, al empleo temporal tanto en régimen laboral y como administrativo. Lo que en principio se intuye como una solución transitoria acaba produciendo un serio problema de precariedad que se ha enquistado en nuestro empleo público laboral.
A pesar de que la permanencia en el empleo debiera ser la nota caracterizadora de las prestaciones de servicios de los empleados públicos, la atención del interés general puede hacer necesario utilizar modalidades de empleo público temporal, tanto laboral como administrativo, por la flexibilidad que proporcionan al empleador público. La tercera parte de esta tesis relaciona las distintas modalidades de nombramientos y contratos de trabajo temporales de las que puede servirse la Administración Pública para dar satisfacción a necesidades urgentes de atención del interés general. Asimismo, tras abordar las principales razones de la elevada temporalidad en el empleo público, se sintetizan las reacciones del ordenamiento jurídico administrativo y laboral para reducir su presencia y mejorar las condiciones laborales de los empleados temporales. En concreto, nos ha interesado revisar la figura del trabajador indefinido no fijo- surgido como vía para compatibilizar el principio de estabilidad en el empleo del ordenamiento laboral y los principios constitucionales y administrativos de acceso al empleo público ¿ y su futuro. Tras las muchas cuestiones prejudiciales que han planteado los tribunales españoles al TJUE, en materia de temporalidad en el empleo público, se trata de comprobar si nuestro ordenamiento interno ha transpuesto adecuadamente la Directiva 1999/70/CE, que garantiza un trato no discriminatorio a los trabajadores temporales y los protege frente al abuso del empleo temporal.
La cuarta y última parte se destina a la flexibilidad interna que es la que permite conciliar tanto el principio de inamovilidad relativa del funcionario de carrera como el principio de estabilidad en el empleo del personal laboral. En el caso de este segundo colectivo, la adaptación unilateral de las condiciones de trabajo puede ser una vía para mantener vivo el contrato de trabajo. En esta materia, como el sistema de fuentes de la relación laboral de empleo público nos remite a la negociación colectiva y, en su defecto, a lo previsto para los funcionarios, se ha querido enumerar las medidas de flexibilidad interna del ordenamiento administrativo, para después pasar a revisar alguno de los instrumentos que el ordenamiento laboral proporciona al empresario laboral para ajustar unilateralmente las condiciones de trabajo de sus trabajadores. Movilidad funcional o geográfica, modificación sustancial de las condiciones de trabajo, descuelgue del convenio colectivo,¿son recursos a los que puede acudir la Administración Pública pero, al tratarse de herramientas inicialmente concebidas para el empresario laboral privado, suscitan problemas de adecuación cuando se quiere aplicarlas por el empresario público. Termina este apartado efectuando un repaso por la negociación colectiva de las Administraciones Públicas para comprobar de primera mano cómo se materializa el contenido de lo dispuesto en el art.83 EBEP al incorporar la flexibilidad interna en las relaciones laborales, aunque razones de tiempo y espacio hacen que la muestra objeto de estudio sea limitada.
Tras todo este recorrido, y ante el delicado contexto económico que parece avecinarse, se llega a la conclusión de que la Administración Pública necesariamente va a tener que seguir utilizando instrumentos de flexibilidad en la gestión de sus recursos humanos, sobre todo, fórmulas que le proporcionen flexibilidad interna, para mejorar la gestión del empleo público y ofrecer servicios públicos de calidad. Y se hace una llamada al legislador para que, como medio para ofrecer seguridad jurídica al gestor público, regule la relación laboral especial de empleo público. Se concluye también la incompleta trasposición de la Directiva 1999/70/CE a nuestro ordenamiento interno y la necesidad de que el legislador incorpore medidas efectivas y disuasorias para evitar el uso abusivo del empleo temporal.
Resumen (otro idioma):
Pal. clave: derecho del trabajo y de la seguridad social ; administración pública
Titulación: Programa de Doctorado en Derecho
Plan(es): Plan 500
Área de conocimiento: Ciencias Sociales y jurídicas
Nota: Presentado: 24 11 2023
Nota: Tesis-Univ. Zaragoza, , 2023
-
Enlace permanente:
Visitas y descargas
Registro creado el 2024-03-26, última modificación el 2024-03-26
