Ripoll Campo, Lara
Pina Martínez, Vicente (dir.) ; Bachiller Baroja, Patricia (dir.)
Universidad de Zaragoza,
2022
Abstract: Una nueva era financiera ha comenzado para todos los niveles de administración, incluidos los gobiernos locales, basada en un principio universalmente aceptado: la sostenibilidad. Los procesos de control de la condición financiera en los gobiernos locales y el aumento de la demanda de transparencia tras la crisis financiera de 2008 y la crisis del COVID-19 han surgido como mecanismos para asegurar la sostenibilidad. La definición más amplia de sostenibilidad afirma que ser sostenible es algo que se puede mantener durante mucho tiempo sin agotar los recursos ni causar graves daños al medio ambiente1. La Unión Europea (UE) también ha elegido la sostenibilidad financiera como herramienta para evaluar la condición fiscal de los países que pertenecen a la Eurozona estableciendo los requisitos que regulan los límites de déficit y deuda de los gobiernos, mediante la reforma del acuerdo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 2011 con el fin de garantizar la estabilidad de la Unión Económica y Monetaria.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento define el proceso para el seguimiento y consecución de las reglas fiscales de los Estados miembros, así como el mecanismo aplicable en caso de que un estado incumpla sus condiciones, a través de la adopción del procedimiento de déficit excesivo con medidas correctoras en caso de superar el déficit presupuestario permitido por la UE. Como consecuencia de la crisis del COVID-19, en 2020, se activó la llamada cláusula de escape general dentro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para el período 2020-2022. Ello ha permitido a los estados miembros alejarse temporalmente de los requisitos presupuestarios exigidos en el marco presupuestario europeo. La cláusula de escape general implica que, si bien no hay consecuencias para las entidades cuando se produce un incumplimiento de las reglas fiscales, sí que se debe continuar presentando la información según lo indicado en el cronograma de rendición de los informes. En el contexto europeo, el principal reto del Pacto Verde Europeo (Green Deal) es convertir a la UE en una economía moderna, competitiva y eficiente en el uso de los recursos.
La sostenibilidad financiera de los gobiernos locales, se relaciona con el término de riesgo financiero cuya definición adquiere múltiples términos tales como: situación financiera (Mead, 2001), salud fiscal (Hendrick, 2004), estrés fiscal (Kloha et al., 2005) o salud financiera (Zafra Gómez et al., 2009). Son ejemplos de conceptos con un significado similar utilizados por autores, gobiernos o instituciones, y que se han puesto de moda internacionalmente en los últimos años (Zafra Gómez et al., 2009). Todos estos términos están relacionados a su vez con indicadores que pretenden evaluar la situación financiera.
Los gobiernos centrales han desarrollado mecanismos legales para controlar la sostenibilidad de las actividades de los órganos administrativos. Según Bethlendi et al. (2020), la normativa pretende mejorar el concepto de presupuestación de manera apropiada y fortalecer las herramientas de control. La novedosa gestión de la sostenibilidad ha dado lugar a la implementación de requisitos legales en muchos países, que persiguen la reducción del gasto y de la deuda del sector público, transformando el modo en que los gobiernos implementan sus políticas de prestación de servicios públicos (Zeemering, 2018). Tommasetti et al. (2020) señala que las organizaciones del sector público se enfrentan actualmente a un escenario caracterizado por la necesidad de supervisión fiscal con una reordenación exhaustiva de la asignación de recursos públicos. La falta de regulación en materia de sostenibilidad financiera ha contribuido en parte a desencadenar la crisis financiera mundial (Moschella y Tsingou, 2013), promoviendo la adopción de nuevas medidas legislativas por parte de los gobiernos con el fin de mejorar la gestión de estos gobiernos (Meneguzzo et al., 2013). Los sistemas de rendición de informes son por lo tanto, un ejercicio para mostrar la transparencia y alcanzar una mayor eficiencia y eficacia (Hermosa et al., 2021) de las actividades de la Administración para garantizar la sostenibilidad. Además, los derechos de acceso e información han sido garantizados por la ley, algo que también ha fomentado la exigencia de la transparencia involucrando a la participación ciudadana (Monfardini, 2010). La presentación de informes y su divulgación se han convertido en el gran reto de la Administración Pública como medio para lograr la sostenibilidad financiera y no financiera. Monfardini et al. (2013) indica que la divulgación se considera una poderosa herramienta legitimadora, estrechamente relacionada con la rendición de cuentas. Los desarrollos legislativos y los calendarios de presentación de informes han llevado a que la actividad principal de los secretarios-interventores sea la presentación de información tanto financiera como no financiera. La mayor parte de la legislación sobre sostenibilidad no solo define qué es la sostenibilidad, sino que también proporciona mecanismos de alerta para prevenir situaciones de inestabilidad. Uno de los mecanismos utilizados para controlar la salud financiera de los gobiernos locales es el benchmarking. En este sentido, el benchmarking identifica la autogestión local voluntaria, sin intervención alguna del Estado, la gestión jerárquica obligatoria, en la que el diseño de los indicadores de comportamiento se lleva a cabo bajo la supervisión del gobierno central, y una gestión coordinada verticalmente con cooperación entre el gobierno central y los gobiernos locales (Kuhlmann y Jäkel, 2013). Además, en la presentación de informes financieros la contabilidad proporciona el mecanismo que permite cumplir con la responsabilidad financiera (Ruggiero et al., 2021). Como resultado, se han desarrollado diferentes sistemas de indicadores, como el Global Reporting Initiative (GRI), fundado en 1997, o el Financial Trends Monitoring System (FTMS), desarrollado por la International City/County Management Association (ICMA). La existencia de un modelo de rendición de cuentas basado en indicadores GRI puede mejorar la comparación entre países (Hermosa et al., 2019). Los indicadores universalmente aceptados que evalúan la sostenibilidad muestran no solo cuál es la situación financiera, sino también cuál es la situación en otras áreas como la social y la ambiental. En esta línea, en 2013 se desarrolla el Informe Integrado sobre información no financiera como un informe estándar universalmente aceptado y define un marco teórico formulado por el Consejo Internacional de Informes Integrados (IIRC) para los sectores público y privado. La última versión de este informe es de 2021 y su objetivo es promover un enfoque cohesivo de la información. Biondi et al. (2018) afirman que la presentación de información no financiera complementa la información financiera y Tylec (2020) apoya el uso de información no financiera para aumentar la efectividad de la gestión de los gobiernos. Sin embargo, algunos autores creen que es necesario reforzar el desarrollo de la información no financiera porque no es lo suficientemente comparable dado que las corporaciones no reportan toda la información que los usuarios consideran esencial (La Torre, 2020). La adopción de la Directiva 2014/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo permite crear el escenario principal en materia no financiera reforzando el compromiso medioambiental.
En investigaciones previas hay autores que se han dedicado a buscar la mejor herramienta que defina el concepto de sostenibilidad mediante la evaluación de indicadores financieros. Kaldani et al. (2016), Gerrish y Spreen (2017) y Trussel y Patrick (2018) utilizan indicadores relacionados con la deuda y la deuda per cápita, mientras que Robbins et al. (2016) utilizan indicadores que vinculan la deuda con los ingresos y los activos. Otros investigadores, como Navarro Galera et al. (2015), han construido un modelo basado en la probabilidad de impago según los requisitos de Basilea II y han estudiado el impacto de las variables socioeconómicas en la deuda de los gobiernos locales.
El marco normativo de esta Tesis Doctoral se centra en la legislación transpuesta al ordenamiento jurídico español en relación con los requisitos de sostenibilidad de la UE. Con respecto a la sostenibilidad financiera, el gobierno de España modificó el artículo 135 de la Constitución Española y posteriormente se desarrolló el mandato mediante la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Esta ley define un mecanismo de rendición de información que proporciona un cronograma para evaluar la situación financiera de los gobiernos locales y así monitorizar su sostenibilidad financiera. La Orden HAP/2105/2012, establece el calendario de obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. La nueva legislación implica una doble obligación: cumplir con los indicadores financieros y divulgar esa información periódicamente. De acuerdo con la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, todas las entidades del sector público español deben cumplir los siguientes principios: estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad, lealtad institucional y aplicación efectiva de la ley y mecanismos de coordinación. A su vez, esta ley también define varios indicadores que conforman las reglas fiscales esenciales: estabilidad presupuestaria, regla del gasto, deuda pública y período medio de pago. Los gobiernos locales tienen que informar sobre estos indicadores que evalúan la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera en distintos momentos del año. La información financiera se envía y se muestra públicamente en la web del Ministerio de Hacienda titulado "Oficina virtual para la coordinación financiera de las entidades locales", utilizando la taxonomía XML. Además de estos indicadores, la nueva versión la Instrucción del modelo normal de contabilidad local (Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre) amplió en 2013 los indicadores requeridos en el punto 25 del apartado notas de las Cuentas Anuales, estableciendo otro conjunto de indicadores de carácter financieros, presupuestario y de activos.
El mandato legal sobre información no financiera que recoge la Directiva 2014/95/UE ha sido introducido en España mediante la adopción de la Ley 11/2018 en materia de información no financiera y diversidad. La principal innovación de esta ley es la definición del Estado de Información No Financiera (EINF) que debe ser preparado de manera obligatoria por las corporaciones que cumplan ciertos requisitos. Este informe debe contener información sobre determinadas cuestiones, como el medio ambiente, cuestiones sociales y de personal, el respeto de los derechos humanos, la lucha contra la corrupción y el soborno y la sociedad de la información. Junto a esta ley, la Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas (AECA) ha desarrollado un modelo de información integrada para la elaboración de este informe. El modelo comprende el Cuadro Integrado de Indicadores (CII) que incluye tanto información financiera como información sobre asuntos Ambientales, Sociales y de Gobierno Corporativo (FESG). La Ley y la Directiva no definen un conjunto de indicadores que sirvan de guía para su elaboración, sin embargo, el modelo CII-FESG define una serie de indicadores clave (KPI) sobre conceptos no financieros, lo que permite a las corporaciones preparar con detalle el EINF. La propuesta de AECA se considera un modelo generalmente aceptado para las normas contables en España, que además es nombrado en la propia ley como referente a seguir.
El estudio sobre gobiernos locales nos ha permitido analizar la situación financiera en el tercer nivel de la Administración española. El objetivo principal de los gobiernos locales es la prestación de servicios públicos y garantizar un nivel mínimo de servicios en función del tamaño de la población. La obligatoriedad de rendición de informes periódicamente ha respaldado y reforzado la labor del secretario-interventor. Desde 2013, es posible evaluar la situación financiera, permitiendo evitar situaciones de inestabilidad y aplicar acciones correctivas que son capaces de redirigir la gestión de gobiernos locales.
El objetivo de esta Tesis Doctoral es analizar la sostenibilidad de la Administración Local española en la prestación de servicios a través de la presentación y rendición de la información financiera y no financiera. Las preguntas de investigación sobre sostenibilidad financiera de este trabajo son: conocer cuál es el efecto de las iniciativas legislativas del gobierno español adoptadas para lograr la sostenibilidad y si los indicadores financieros españoles son fiables para evaluar la sostenibilidad financiera. En el caso de la sostenibilidad no financiera se ha realizado un estudio a través del análisis de la información no financiera reportada por las sociedades mercantiles municipales.
Esta Tesis Doctoral se organiza en dos apartados, el primero relativo al estudio de la sostenibilidad financiera y el segundo relativo al análisis de la sostenibilidad no financiera. La primera sección incluye los capítulos 1 y 2. El objetivo del Capítulo 1 es analizar la eficacia de la legislación sobre la salud financiera de las Administraciones Locales españolas, bajo los enfoques del isomorfismo y la mejora. El segundo apartado incluye el Capítulo 3, que analiza la información y sostenibilidad no financiera divulgada por las sociedades mercantiles municipales de España obligadas a rendir este tipo de información. La contribución innovadora de esta Tesis Doctoral consiste en el análisis de la sostenibilidad de la Administración Local española desde la perspectiva no solo de la información financiera, sino también de la no financiera.
Sección uno
El objetivo del Capítulo 1 es analizar la eficacia de la regulación de la salud financiera en las administraciones locales españolas. Para ello, se estudia el efecto de la implementación de los nuevos requisitos legales e indicadores que adopta el gobierno central con respecto a la estabilidad fiscal y el equilibrio presupuestario con el fin de mejorar la salud financiera de los gobiernos locales. La nueva normativa crea un doble requisito: el cumplimiento de la sostenibilidad financiera y la divulgación de esta información. El objetivo de este capítulo es analizar el efecto de la divulgación de los indicadores definidos en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y de la Instrucción del modelo normal de contabilidad local sobre la salud financiera de los gobiernos locales, comparando la situación financiera de los gobiernos locales antes y después de su implementación. Siguiendo a Gerrish y Spreen (2017), la metodología utilizada es la aplicación de un modelo de regresión lineal para cada uno de los indicadores bajo los enfoques de isomorfismo y de mejora2. La evidencia del isomorfismo justifica la necesidad de introducir requisitos legales para garantizar que todos los indicadores alcancen los valores mínimos exigidos por la ley. Estas diferencias pueden explicarse por el efecto de la tendencia hacia la media provocada por la divulgación de información, haciendo posible la comparación entre gobiernos y dando lugar a mejoras en la situación de las entidades con peor salud financiera.
El objetivo del capítulo 2 es evaluar la fiabilidad de la medición de la sostenibilidad financiera en el caso de los gobiernos locales españoles. Los gobiernos locales han reforzado el control financiero como consecuencia de los requisitos legales para garantizar la sostenibilidad financiera. La pregunta de investigación de este estudio se centra en determinar si los indicadores sobre salud financiera adoptados en la legislación española están en línea con los indicadores generalmente aceptados a nivel mundial. Es por ello que analizamos la relación entre los indicadores españoles de sostenibilidad financiera basados en la normativa de la Unión Europea (UE) y los indicadores incluidos en el Financial Trend Monitoring System (FTMS) desarrollados por la International City/County Management Association (ICMA). Para cada gobierno local se han calculado los indicadores ICMA y se han estudiado los indicadores españoles para el periodo 2010 a 2017. En este capítulo se aplican dos metodologías: el análisis discriminante y la regresión logística. Los indicadores que mejor describen el contenido de la transposición de los requisitos financieros de la UE a la legislación española de los gobiernos locales son Ingresos per cápita e Ingresos por déficits o superávits, Gastos per cápita, Déficit o superávit de explotación, Pasivo corriente y Deuda a largo plazo. La evidencia demuestra que la evaluación de la condición financiera está relacionada con los ingresos (estabilidad presupuestaria), con el gasto (regla del gasto) y con la deuda (deuda pública). Por tanto, los indicadores españoles son congruentes con los indicadores ICMA y con la literatura previa. Como resultado, este artículo proporciona dos contribuciones al ámbito de la sostenibilidad financiera: en primer lugar, los indicadores financieros españoles están en línea con la evaluación aceptada a nivel mundial y, en segundo lugar, se proporciona un modelo que permite a otros países probar su propio mecanismo de evaluación de la situación financiera con respecto a los estándares de evaluación generalmente aceptados en todo el mundo.
Sección dos
El capítulo 3 se centra en la información no financiera proporcionada en las sociedades mercantiles municipales españolas en virtud de la Ley 11/2018 de información no financiera y diversidad. Particularmente, se analiza el Estado de Información No Financiera (EINF) en este tipo de sociedades. El objetivo de este trabajo es analizar las opiniones de los expertos que han llevado a cabo los primeros EINF con el fin de determinar la utilidad de esta información y su futura contribución a la mejora de los procesos de toma de decisiones. Para la consecución de los objetivos de este capítulo, se han revisado los informes rendidos por las sociedades mercantiles municipales que están bajo el ámbito subjetivo de la ley, homogeneizando la información contenida en estos a través de la aplicación del Cuadro Integrado de Indicadores sobre asuntos Ambientales, Sociales y de Gobierno Corporativo (CII-FESG) elaborado por la Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas (AECA) que ofrece un conjunto de indicadores no financieros apoyando la elaboración el EINF de forma detallada. Aplicando el método Delphi, los resultados muestran, que existe un alto nivel de rendición de este tipo de información, especialmente en la referente a la tipología social. Además, los expertos están de acuerdo en que la divulgación del EINF tiene como fin mostrar una mejora en la imagen de las actividades realizadas por la sociedad municipal, enriqueciendo la información proporcionada a los ciudadanos. En esta línea, uno de los futuros retos del EINF es la posibilidad de hacer que este informe sea comparable entre años y entidades similares. Una nomenclatura y un contenido comunes permitiría comparar la información no financiera. Sobre la tipología de indicadores, la evidencia muestra que la utilidad de los indicadores Ambientales y Sociales es alta mientras que la dificultad para elaborar los indicadores es baja-media. Sobre los Indicadores de Gobierno Corporativo, los expertos coincidieron en que la utilidad de estos indicadores es medio-alta, sobre todo en los referentes a información sobre los consejeros y la diversidad de género. Este estudio sirve como ejemplo que puede ser examinado por otros organismos públicos y por aquellas las entidades locales que probablemente se verán obligadas a incluir este informe en un futuro próximo, así como para los responsables políticos y demás organizaciones del sector público.
Abstract (other lang.): A new financial era has commenced for all layers of administration, including Local Governments (LGs), being based on a universally accepted principle: sustainability. The control process reviewing the financial condition of LG and demands for transparency after the global financial crisis in 2008 and the COVID-19 crisis have emerged to ensure sustainability. The broader definition of sustainability states that being sustainable is something which can be maintained for a long time without depleting resources or causing serious damage to the environment . The European Union (EU) has also chosen financial sustainability as a tool to track the fiscal condition of countries that belong to the Eurozone, establishing requirements and setting the limits for government deficit and debt, and bringing about reform to the Stability and Growth Pact in 2011 in order to ensure the stability of the Economic and Monetary Union. The Stability and Growth Pact establishes the due process for monitoring the fiscal conditions of State members. The Stability and Growth Pact includes procedures when a member breaches the SGP, with the adoption of an Excessive Deficit Procedure requiring corrective actions in the case of exceeding the budget deficit allowed by the EU. In 2020, the general escape clause within the Stability and Growth Pact was activated as a consequence of the COVID-19 crisis for the period 2020-2022. This has allowed temporary departures from the budgetary requirements applied under the European fiscal framework. This implies that, while there are no consequences for institutions when a breach occurs they must continue to submit the information as indicated by the reporting schedule. The main challenge of the European Green Deal is to turn the EU into a modern, resource-efficient and competitive economy. The term financial risk has arisen in relation to the financial sustainability of LGs, there being multiple approaches to define this term. Financial condition (Mead, 2001), fiscal health (Hendrick, 2004), fiscal distress (Kloha et al., 2005), or financial health (Zafra Gómez et al., 2009) are examples of terms with a similar meaning that are used by authors, acts, governments, or institutions, and which have come into vogue internationally in recent years (Zafra Gómez et al., 2009). All these terms are related to indicators that measure the financial position of LGs. Central governments have developed legal mechanisms to control the sustainability and activities of the different Administrative bodies. According to Bethlendi et al., (2020), public statements enhance the concept of rule-based budgeting, which is also complemented by strengthening control tools. Reducing public sector costs and debt has resulted in the implementation of requirements in many countries, together with the introduction of sustainability management to transform how governments implement policy and deliver public services (Zeemering, 2018). Tommasetti et al., (2020) show that public sector organizations are currently coping with a scenario characterised by fiscal surveillance needs, requiring an extensive review of public resource allocation. Regulatory failures on financial sustainability did in this respect contribute to the onset of the global financial crisis (Moschella and Tsingou, 2013), giving rise to the adoption of new legislative measures by governments to control financial situations by using specific tools and challenging them to introduce reforms in order to improve management (Meneguzzo et al., 2013). Reporting systems are therefore an exercise in showing the transparency, which is researched as a cause for greater efficiency and effectiveness (Hermosa et al., 2021), of Administration activities that help to ensure sustainability. In addition, access and information rights have been guaranteed and prescribed by law, something which has also promoted transparency as a result of citizen participation. (Monfardini, 2010). The reporting and disclosure of information have become the pressing challenge for Public Administration as the means for achieving financial and non-financial sustainability. Monfardini et al., (2013) indicate that disclosure is considered a powerful legitimising tool, recalling the idea of accountability. Legislative developments and the precise schedules of reporting requirements have led to the main activity of LG controllers being to report financial and non-financial information. Most regulation on sustainability not only defines what sustainability is, but it also provides alert mechanisms to prevent instability situations. One of the mechanisms used to control LGs¿ financial health is benchmarking. In this vein, benchmarking identifies voluntary local self-management, without any intervention from the state, compulsory hierarchical management, in which the design of the behavior indicators takes place under the supervision of the central government, and a vertically coordinated management with cooperation between central government and LGs (Kuhlmann and Jäkel, 2013). It is particularly true in financial reporting that accounting provides the mechanism that allows financial accountability to be fulfilled (Ruggiero et al., 2021). Universally accepted benchmarking indicators make it possible to reduce the costs to public officials that arise from factors that characterise political markets (Baber and Sen, 1984). As a result, different reporting systems have been developed, such as the Global Reporting Initiative (GRI), founded in 1997, or the Financial Trends Monitoring System (FTMS), developed by the International City/County Management Association (ICMA). The elaboration of an accountability index based on GRI items can enhance the comparison among countries towards benchmarking (Hermosa et al., 2019). The universally accepted sustainability reporting systems define indicators which involve showing not only what the financial situation is, but also what the situation is in other areas, such as social and environmental fields. Alongside this, the Integrated Report emerged in non-financial reporting in 2013 as a standard universally accepted report, being a theoretical framework formulated by the International Integrated Reporting Council (IIRC) for public and private sectors. The latest version of this report is from 2021 and its goal is to promote a more cohesive approach to corporate reporting. Biondi et al. (2018) state that non-financial reporting makes data meaningful and understandable by supplementing financial information and Tylec (2020), supports the use of non-financial information to increase the effectiveness of management. However, some authors believe it is necessary to reinforce efforts in the development of non-financial reporting because it is not sufficiently comparable and because corporations do not report all non-financial information that users think is essential (La Torre, 2020). The adoption of Directive 2014/95/EU of the European Parliament and of the Council makes it possible to create the main scenario by enhancing environmental commitment. Previous research has been devoted to finding the best tool that defines the concept of financial sustainability through the evaluation of financial indicators. Kaldani et al. (2016), Gerrish and Spreen (2017) and Trussel and Patrick (2018) use indicators related to debt and debt per capita, while Robbins et al. (2016) use indicators linking debt to income and assets. Other researchers such as Navarro Galera et al. (2015) have built a model based on the probability of default (PD) according to Basel II requirements and have studied the impact of socioeconomic variables on LG debt. The legal framework of this Doctoral Thesis is focused on the regulation transposed into Spanish law regarding EU sustainability requirements. With respect to financial sustainability, Spanish governments amended Article 135 of the Spanish Constitution and subsequently developed the Organic Law on Budgetary Stability and Financial Sustainability, which was enacted in 2012. This law establishes a legal mechanism called reporting requirements which provide a schedule for evaluating the financial position of LGs in order to monitor their financial sustainability. This implies a dual obligation: fulfilling financial indicators and disclosing information periodically. According to the Organic Law on Budgetary Stability and Financial Sustainability, all Spanish public sector entities have to meet the following principles: budgetary stability, financial sustainability, multi-year investments, transparency, efficiency in allocation and use of public resources, responsibility, institutional loyalty, and the development of mechanisms for the coordination and implementation of the law. This law also defines various benchmarking indicators: budgetary stability, expenditure rules, public debt and average payment period. LGs have to report on those indicators which measure financial sustainability over the year. Financial information is uploaded and shown on the Ministry of Finance¿s website entitled ¿Virtual office for the financial coordination of local entities¿, using XML taxonomy. Along with the indicators included in the Organic Law on Budgetary Stability and Financial Sustainability, the Spanish Public Sector Chart of Accounts (SPSCA) extended the indicators required in point 25 of the Notes section of the Annual Accounts, establishing another set of indicators: financial, budgetary and asset indicators. The non-financial requirement included in Directive 2014/95/EU has been introduced in Spain with the adoption of Law 11/2018 in the area of non-financial information and diversity. The main innovation of this law is the establishment of a Non-Financial Report (NFR) which would be prepared on a mandatory basis by corporations which meet certain requirements. This report may contain information about certain issues such as the environment, social issues and staff, respect for human rights, the fight against corruption and bribery and the information society. Together with this law, the Spanish Association of Accounting and Business Administration (AECA) has developed a model of integrated information for the preparation of this report. It comprises the Integrated Reporting Model, which includes financial information along with information about Environmental, Social and Corporate Governance matters (FESG). The Law and the Directive do not define any indicators for calculation. However, the IRM- FESG model defines detailed Key Performance Indicators (KPIs) about non-financial concepts, which allows corporations to prepare NFR. The AECA proposal is considered to be a private and generally accepted model for accounting standards in Spain. The LGs study allowed us to analyse the financial situation in the third layer of Spanish Administration. The main objective of LGs is to manage the provision of public services under their responsibility and to guarantee a minimum level of services according to the size of the population. This objective entails an evolution of the concept of sustainability reporting in the public sector (Stefanescu, 2021), being focused on environmental and social aspects, although the financial area remains to the fore (Greiling et al., 2015). Reporting requirements have supported the role of the controller. Since 2013, they have been able to evaluate the financial situation to prevent an instability scenario. This enables us to implement corrective actions in order to redirect LG management. The aim of this Doctoral Thesis is to analyse the sustainability of Spanish Local Government service delivery through its financial and non-financial reporting. The research questions concerning financial sustainability have addressed the effect of Spanish government legislative initiatives adopted to achieve sustainability in the provision of public services and to see whether Spanish financial indicators are reliable in order to measure financial sustainability. Non-financial sustainability has been studied through the analysis of non-financial information reporting by municipally owned companies, which are public service providers. This Doctoral Thesis is organised into two sections, the first concerning financial sustainability and the second analysing non-financial sustainability. The first section is includes chapters 1 and 2. The aim of Chapter 1 is to analyse the effectiveness of regulation on the financial health of Spanish Local Governments, using isomorphic and improvement approaches. In Chapter 2, the focus is on testing whether financial indicators regarding the financial conditions defined in Spanish regulation are backed by worldwide, generally accepted financial benchmarking indicators. The second Section includes Chapter 3, which analyses non-financial and sustainability reporting disclosed by municipally owned corporations in Spain obliged to do so. The innovative contribution in this Doctoral Thesis is to analyse the sustainability of Spanish Local Administration from both a financial and non-financial information reporting perspective. Section one The aim of Chapter 1 is to analyse the effectiveness of Spanish local government regulation of financial health. The aim is to study the effect of implementing new central government requirements and indicators regarding fiscal stability and budgetary balance in order to improve the financial health of local governments. New regulations create a dual requirement: the fulfilment of financial sustainability and the disclosure of this information. The aim of the research question in this chapter is to analyse the effect of disclosing the indicators defined in the Spanish Organic Law on the Budgetary Stability and Financial Sustainability of Public Administration and the Spanish Public Sector Chart of Accounts (SPSCA) on the financial health of LGs, by comparing the LG financial situation before and after their implementation. Following Gerrish and Spreen (2017), the methodology used was linear regression for each indicator, applying isomorphic and improvement approaches . The results support the isomorphic approach, although this is not so in all cases. The isomorphism evidence justifies the need for introducing legal requirements in order to make sure that all indicators achieve the minimum values required by law. We consider that these differences can be explained by the effect of the trend towards the average that is, caused by the disclosure of information, and which makes comparison between peers possible and improves the situation of those with worse financial health. The aim of Chapter 2 is to test the reliability of financial sustainability in the case of Spanish LGs. LGs have strengthened financial control as a consequence of mandatory requirements to ensure financial sustainability. The research question in this study focuses on determining whether indicators about financial health defined in Spanish regulation are backed up by worldwide, generally accepted financial benchmarking indicators. This is why we analysed the relationship between Spanish indicators of financial sustainability based on European Union (EU) regulations and Financial Trend Monitoring System Indicators (FTMS) developed by the International City/County Management Association (ICMA). For each LG, ICMA indicators were calculated and Spanish indicators were gathered from 2010 to 2017. Two methodologies are applied next: discriminant analysis and logistic regression. The indicators that best describe the contents of the transposition of EU financial requirements into Spanish LG legislation are Revenue per capita and Revenue shortfalls or surpluses, Expenditure per capita, Operating deficit or surplus, Current liabilities and Long term debt. The evidence supports the measurement of financial condition being related to revenue (budgetary stability), expenditure (expenditure rule) and debt (public debt), which is aligned with the ICMA system and previous literature. These results provide a model that allows other countries to test their own domestic measurement of financial condition against worldwide, generally accepted benchmarking standards. As a result, this article provides two contributions to the financial sustainability arena: first Spanish financial indicators are aligned with globally accepted benchmarking, and second, we suggest a model to test the reliability of LG financial sustainability indicators. Section two Chapter 3 focuses on non-financial reporting in Spanish municipally-owned corporations (MOCs) under Law 11/2018 on non-financial information and diversity and studies Non-Financial Report (NFR) in Spanish municipally owned corporations (MOCs). The aim of this paper is to analyse the the opinions of the experts who carried out the first NFRs in Spanish in order to determine the usefulness of this information and its future contribution to the improvement of financial sustainability decision-making processes. The Integrated Reporting Model for Environmental, Social and Corporate Governance (IRM-FESG) prepared by the Spanish Association of Accounting and Business Administration (AECA) offers a range of non-financial indicators. The last reports that the MOCs were obliged to disclose have been reviewed and the opinions of experts were analysed by using the Delphi method. NFR disclosure leads to an improvement in the image of the activities carried out by the MOC, improving the information provided to citizens. One of the challenges of NFR is the possibility of making it comparable between years and similar entities. A common nomenclature and contents would allow a comparison of the non-financial information. Regarding the typology of indicators, the utility of Environmental and Social indicators is high whereas the difficulty in preparing the indicators is low-medium, and in Corporate Governance Indicators, experts agreed about the medium-high utility of board members and gender diversity. This study serves as an illustrative example to be examined by other public bodies and all local entities which would probably be obliged to include this report in their integrated reporting in a near future. This could be useful for policymakers and public sector organisations, which require NFR disclosure in order to improve and reinforce legislation in this area.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento define el proceso para el seguimiento y consecución de las reglas fiscales de los Estados miembros, así como el mecanismo aplicable en caso de que un estado incumpla sus condiciones, a través de la adopción del procedimiento de déficit excesivo con medidas correctoras en caso de superar el déficit presupuestario permitido por la UE. Como consecuencia de la crisis del COVID-19, en 2020, se activó la llamada cláusula de escape general dentro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para el período 2020-2022. Ello ha permitido a los estados miembros alejarse temporalmente de los requisitos presupuestarios exigidos en el marco presupuestario europeo. La cláusula de escape general implica que, si bien no hay consecuencias para las entidades cuando se produce un incumplimiento de las reglas fiscales, sí que se debe continuar presentando la información según lo indicado en el cronograma de rendición de los informes. En el contexto europeo, el principal reto del Pacto Verde Europeo (Green Deal) es convertir a la UE en una economía moderna, competitiva y eficiente en el uso de los recursos.
La sostenibilidad financiera de los gobiernos locales, se relaciona con el término de riesgo financiero cuya definición adquiere múltiples términos tales como: situación financiera (Mead, 2001), salud fiscal (Hendrick, 2004), estrés fiscal (Kloha et al., 2005) o salud financiera (Zafra Gómez et al., 2009). Son ejemplos de conceptos con un significado similar utilizados por autores, gobiernos o instituciones, y que se han puesto de moda internacionalmente en los últimos años (Zafra Gómez et al., 2009). Todos estos términos están relacionados a su vez con indicadores que pretenden evaluar la situación financiera.
Los gobiernos centrales han desarrollado mecanismos legales para controlar la sostenibilidad de las actividades de los órganos administrativos. Según Bethlendi et al. (2020), la normativa pretende mejorar el concepto de presupuestación de manera apropiada y fortalecer las herramientas de control. La novedosa gestión de la sostenibilidad ha dado lugar a la implementación de requisitos legales en muchos países, que persiguen la reducción del gasto y de la deuda del sector público, transformando el modo en que los gobiernos implementan sus políticas de prestación de servicios públicos (Zeemering, 2018). Tommasetti et al. (2020) señala que las organizaciones del sector público se enfrentan actualmente a un escenario caracterizado por la necesidad de supervisión fiscal con una reordenación exhaustiva de la asignación de recursos públicos. La falta de regulación en materia de sostenibilidad financiera ha contribuido en parte a desencadenar la crisis financiera mundial (Moschella y Tsingou, 2013), promoviendo la adopción de nuevas medidas legislativas por parte de los gobiernos con el fin de mejorar la gestión de estos gobiernos (Meneguzzo et al., 2013). Los sistemas de rendición de informes son por lo tanto, un ejercicio para mostrar la transparencia y alcanzar una mayor eficiencia y eficacia (Hermosa et al., 2021) de las actividades de la Administración para garantizar la sostenibilidad. Además, los derechos de acceso e información han sido garantizados por la ley, algo que también ha fomentado la exigencia de la transparencia involucrando a la participación ciudadana (Monfardini, 2010). La presentación de informes y su divulgación se han convertido en el gran reto de la Administración Pública como medio para lograr la sostenibilidad financiera y no financiera. Monfardini et al. (2013) indica que la divulgación se considera una poderosa herramienta legitimadora, estrechamente relacionada con la rendición de cuentas. Los desarrollos legislativos y los calendarios de presentación de informes han llevado a que la actividad principal de los secretarios-interventores sea la presentación de información tanto financiera como no financiera. La mayor parte de la legislación sobre sostenibilidad no solo define qué es la sostenibilidad, sino que también proporciona mecanismos de alerta para prevenir situaciones de inestabilidad. Uno de los mecanismos utilizados para controlar la salud financiera de los gobiernos locales es el benchmarking. En este sentido, el benchmarking identifica la autogestión local voluntaria, sin intervención alguna del Estado, la gestión jerárquica obligatoria, en la que el diseño de los indicadores de comportamiento se lleva a cabo bajo la supervisión del gobierno central, y una gestión coordinada verticalmente con cooperación entre el gobierno central y los gobiernos locales (Kuhlmann y Jäkel, 2013). Además, en la presentación de informes financieros la contabilidad proporciona el mecanismo que permite cumplir con la responsabilidad financiera (Ruggiero et al., 2021). Como resultado, se han desarrollado diferentes sistemas de indicadores, como el Global Reporting Initiative (GRI), fundado en 1997, o el Financial Trends Monitoring System (FTMS), desarrollado por la International City/County Management Association (ICMA). La existencia de un modelo de rendición de cuentas basado en indicadores GRI puede mejorar la comparación entre países (Hermosa et al., 2019). Los indicadores universalmente aceptados que evalúan la sostenibilidad muestran no solo cuál es la situación financiera, sino también cuál es la situación en otras áreas como la social y la ambiental. En esta línea, en 2013 se desarrolla el Informe Integrado sobre información no financiera como un informe estándar universalmente aceptado y define un marco teórico formulado por el Consejo Internacional de Informes Integrados (IIRC) para los sectores público y privado. La última versión de este informe es de 2021 y su objetivo es promover un enfoque cohesivo de la información. Biondi et al. (2018) afirman que la presentación de información no financiera complementa la información financiera y Tylec (2020) apoya el uso de información no financiera para aumentar la efectividad de la gestión de los gobiernos. Sin embargo, algunos autores creen que es necesario reforzar el desarrollo de la información no financiera porque no es lo suficientemente comparable dado que las corporaciones no reportan toda la información que los usuarios consideran esencial (La Torre, 2020). La adopción de la Directiva 2014/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo permite crear el escenario principal en materia no financiera reforzando el compromiso medioambiental.
En investigaciones previas hay autores que se han dedicado a buscar la mejor herramienta que defina el concepto de sostenibilidad mediante la evaluación de indicadores financieros. Kaldani et al. (2016), Gerrish y Spreen (2017) y Trussel y Patrick (2018) utilizan indicadores relacionados con la deuda y la deuda per cápita, mientras que Robbins et al. (2016) utilizan indicadores que vinculan la deuda con los ingresos y los activos. Otros investigadores, como Navarro Galera et al. (2015), han construido un modelo basado en la probabilidad de impago según los requisitos de Basilea II y han estudiado el impacto de las variables socioeconómicas en la deuda de los gobiernos locales.
El marco normativo de esta Tesis Doctoral se centra en la legislación transpuesta al ordenamiento jurídico español en relación con los requisitos de sostenibilidad de la UE. Con respecto a la sostenibilidad financiera, el gobierno de España modificó el artículo 135 de la Constitución Española y posteriormente se desarrolló el mandato mediante la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Esta ley define un mecanismo de rendición de información que proporciona un cronograma para evaluar la situación financiera de los gobiernos locales y así monitorizar su sostenibilidad financiera. La Orden HAP/2105/2012, establece el calendario de obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. La nueva legislación implica una doble obligación: cumplir con los indicadores financieros y divulgar esa información periódicamente. De acuerdo con la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, todas las entidades del sector público español deben cumplir los siguientes principios: estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad, lealtad institucional y aplicación efectiva de la ley y mecanismos de coordinación. A su vez, esta ley también define varios indicadores que conforman las reglas fiscales esenciales: estabilidad presupuestaria, regla del gasto, deuda pública y período medio de pago. Los gobiernos locales tienen que informar sobre estos indicadores que evalúan la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera en distintos momentos del año. La información financiera se envía y se muestra públicamente en la web del Ministerio de Hacienda titulado "Oficina virtual para la coordinación financiera de las entidades locales", utilizando la taxonomía XML. Además de estos indicadores, la nueva versión la Instrucción del modelo normal de contabilidad local (Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre) amplió en 2013 los indicadores requeridos en el punto 25 del apartado notas de las Cuentas Anuales, estableciendo otro conjunto de indicadores de carácter financieros, presupuestario y de activos.
El mandato legal sobre información no financiera que recoge la Directiva 2014/95/UE ha sido introducido en España mediante la adopción de la Ley 11/2018 en materia de información no financiera y diversidad. La principal innovación de esta ley es la definición del Estado de Información No Financiera (EINF) que debe ser preparado de manera obligatoria por las corporaciones que cumplan ciertos requisitos. Este informe debe contener información sobre determinadas cuestiones, como el medio ambiente, cuestiones sociales y de personal, el respeto de los derechos humanos, la lucha contra la corrupción y el soborno y la sociedad de la información. Junto a esta ley, la Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas (AECA) ha desarrollado un modelo de información integrada para la elaboración de este informe. El modelo comprende el Cuadro Integrado de Indicadores (CII) que incluye tanto información financiera como información sobre asuntos Ambientales, Sociales y de Gobierno Corporativo (FESG). La Ley y la Directiva no definen un conjunto de indicadores que sirvan de guía para su elaboración, sin embargo, el modelo CII-FESG define una serie de indicadores clave (KPI) sobre conceptos no financieros, lo que permite a las corporaciones preparar con detalle el EINF. La propuesta de AECA se considera un modelo generalmente aceptado para las normas contables en España, que además es nombrado en la propia ley como referente a seguir.
El estudio sobre gobiernos locales nos ha permitido analizar la situación financiera en el tercer nivel de la Administración española. El objetivo principal de los gobiernos locales es la prestación de servicios públicos y garantizar un nivel mínimo de servicios en función del tamaño de la población. La obligatoriedad de rendición de informes periódicamente ha respaldado y reforzado la labor del secretario-interventor. Desde 2013, es posible evaluar la situación financiera, permitiendo evitar situaciones de inestabilidad y aplicar acciones correctivas que son capaces de redirigir la gestión de gobiernos locales.
El objetivo de esta Tesis Doctoral es analizar la sostenibilidad de la Administración Local española en la prestación de servicios a través de la presentación y rendición de la información financiera y no financiera. Las preguntas de investigación sobre sostenibilidad financiera de este trabajo son: conocer cuál es el efecto de las iniciativas legislativas del gobierno español adoptadas para lograr la sostenibilidad y si los indicadores financieros españoles son fiables para evaluar la sostenibilidad financiera. En el caso de la sostenibilidad no financiera se ha realizado un estudio a través del análisis de la información no financiera reportada por las sociedades mercantiles municipales.
Esta Tesis Doctoral se organiza en dos apartados, el primero relativo al estudio de la sostenibilidad financiera y el segundo relativo al análisis de la sostenibilidad no financiera. La primera sección incluye los capítulos 1 y 2. El objetivo del Capítulo 1 es analizar la eficacia de la legislación sobre la salud financiera de las Administraciones Locales españolas, bajo los enfoques del isomorfismo y la mejora. El segundo apartado incluye el Capítulo 3, que analiza la información y sostenibilidad no financiera divulgada por las sociedades mercantiles municipales de España obligadas a rendir este tipo de información. La contribución innovadora de esta Tesis Doctoral consiste en el análisis de la sostenibilidad de la Administración Local española desde la perspectiva no solo de la información financiera, sino también de la no financiera.
Sección uno
El objetivo del Capítulo 1 es analizar la eficacia de la regulación de la salud financiera en las administraciones locales españolas. Para ello, se estudia el efecto de la implementación de los nuevos requisitos legales e indicadores que adopta el gobierno central con respecto a la estabilidad fiscal y el equilibrio presupuestario con el fin de mejorar la salud financiera de los gobiernos locales. La nueva normativa crea un doble requisito: el cumplimiento de la sostenibilidad financiera y la divulgación de esta información. El objetivo de este capítulo es analizar el efecto de la divulgación de los indicadores definidos en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y de la Instrucción del modelo normal de contabilidad local sobre la salud financiera de los gobiernos locales, comparando la situación financiera de los gobiernos locales antes y después de su implementación. Siguiendo a Gerrish y Spreen (2017), la metodología utilizada es la aplicación de un modelo de regresión lineal para cada uno de los indicadores bajo los enfoques de isomorfismo y de mejora2. La evidencia del isomorfismo justifica la necesidad de introducir requisitos legales para garantizar que todos los indicadores alcancen los valores mínimos exigidos por la ley. Estas diferencias pueden explicarse por el efecto de la tendencia hacia la media provocada por la divulgación de información, haciendo posible la comparación entre gobiernos y dando lugar a mejoras en la situación de las entidades con peor salud financiera.
El objetivo del capítulo 2 es evaluar la fiabilidad de la medición de la sostenibilidad financiera en el caso de los gobiernos locales españoles. Los gobiernos locales han reforzado el control financiero como consecuencia de los requisitos legales para garantizar la sostenibilidad financiera. La pregunta de investigación de este estudio se centra en determinar si los indicadores sobre salud financiera adoptados en la legislación española están en línea con los indicadores generalmente aceptados a nivel mundial. Es por ello que analizamos la relación entre los indicadores españoles de sostenibilidad financiera basados en la normativa de la Unión Europea (UE) y los indicadores incluidos en el Financial Trend Monitoring System (FTMS) desarrollados por la International City/County Management Association (ICMA). Para cada gobierno local se han calculado los indicadores ICMA y se han estudiado los indicadores españoles para el periodo 2010 a 2017. En este capítulo se aplican dos metodologías: el análisis discriminante y la regresión logística. Los indicadores que mejor describen el contenido de la transposición de los requisitos financieros de la UE a la legislación española de los gobiernos locales son Ingresos per cápita e Ingresos por déficits o superávits, Gastos per cápita, Déficit o superávit de explotación, Pasivo corriente y Deuda a largo plazo. La evidencia demuestra que la evaluación de la condición financiera está relacionada con los ingresos (estabilidad presupuestaria), con el gasto (regla del gasto) y con la deuda (deuda pública). Por tanto, los indicadores españoles son congruentes con los indicadores ICMA y con la literatura previa. Como resultado, este artículo proporciona dos contribuciones al ámbito de la sostenibilidad financiera: en primer lugar, los indicadores financieros españoles están en línea con la evaluación aceptada a nivel mundial y, en segundo lugar, se proporciona un modelo que permite a otros países probar su propio mecanismo de evaluación de la situación financiera con respecto a los estándares de evaluación generalmente aceptados en todo el mundo.
Sección dos
El capítulo 3 se centra en la información no financiera proporcionada en las sociedades mercantiles municipales españolas en virtud de la Ley 11/2018 de información no financiera y diversidad. Particularmente, se analiza el Estado de Información No Financiera (EINF) en este tipo de sociedades. El objetivo de este trabajo es analizar las opiniones de los expertos que han llevado a cabo los primeros EINF con el fin de determinar la utilidad de esta información y su futura contribución a la mejora de los procesos de toma de decisiones. Para la consecución de los objetivos de este capítulo, se han revisado los informes rendidos por las sociedades mercantiles municipales que están bajo el ámbito subjetivo de la ley, homogeneizando la información contenida en estos a través de la aplicación del Cuadro Integrado de Indicadores sobre asuntos Ambientales, Sociales y de Gobierno Corporativo (CII-FESG) elaborado por la Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas (AECA) que ofrece un conjunto de indicadores no financieros apoyando la elaboración el EINF de forma detallada. Aplicando el método Delphi, los resultados muestran, que existe un alto nivel de rendición de este tipo de información, especialmente en la referente a la tipología social. Además, los expertos están de acuerdo en que la divulgación del EINF tiene como fin mostrar una mejora en la imagen de las actividades realizadas por la sociedad municipal, enriqueciendo la información proporcionada a los ciudadanos. En esta línea, uno de los futuros retos del EINF es la posibilidad de hacer que este informe sea comparable entre años y entidades similares. Una nomenclatura y un contenido comunes permitiría comparar la información no financiera. Sobre la tipología de indicadores, la evidencia muestra que la utilidad de los indicadores Ambientales y Sociales es alta mientras que la dificultad para elaborar los indicadores es baja-media. Sobre los Indicadores de Gobierno Corporativo, los expertos coincidieron en que la utilidad de estos indicadores es medio-alta, sobre todo en los referentes a información sobre los consejeros y la diversidad de género. Este estudio sirve como ejemplo que puede ser examinado por otros organismos públicos y por aquellas las entidades locales que probablemente se verán obligadas a incluir este informe en un futuro próximo, así como para los responsables políticos y demás organizaciones del sector público.
Abstract (other lang.): A new financial era has commenced for all layers of administration, including Local Governments (LGs), being based on a universally accepted principle: sustainability. The control process reviewing the financial condition of LG and demands for transparency after the global financial crisis in 2008 and the COVID-19 crisis have emerged to ensure sustainability. The broader definition of sustainability states that being sustainable is something which can be maintained for a long time without depleting resources or causing serious damage to the environment . The European Union (EU) has also chosen financial sustainability as a tool to track the fiscal condition of countries that belong to the Eurozone, establishing requirements and setting the limits for government deficit and debt, and bringing about reform to the Stability and Growth Pact in 2011 in order to ensure the stability of the Economic and Monetary Union. The Stability and Growth Pact establishes the due process for monitoring the fiscal conditions of State members. The Stability and Growth Pact includes procedures when a member breaches the SGP, with the adoption of an Excessive Deficit Procedure requiring corrective actions in the case of exceeding the budget deficit allowed by the EU. In 2020, the general escape clause within the Stability and Growth Pact was activated as a consequence of the COVID-19 crisis for the period 2020-2022. This has allowed temporary departures from the budgetary requirements applied under the European fiscal framework. This implies that, while there are no consequences for institutions when a breach occurs they must continue to submit the information as indicated by the reporting schedule. The main challenge of the European Green Deal is to turn the EU into a modern, resource-efficient and competitive economy. The term financial risk has arisen in relation to the financial sustainability of LGs, there being multiple approaches to define this term. Financial condition (Mead, 2001), fiscal health (Hendrick, 2004), fiscal distress (Kloha et al., 2005), or financial health (Zafra Gómez et al., 2009) are examples of terms with a similar meaning that are used by authors, acts, governments, or institutions, and which have come into vogue internationally in recent years (Zafra Gómez et al., 2009). All these terms are related to indicators that measure the financial position of LGs. Central governments have developed legal mechanisms to control the sustainability and activities of the different Administrative bodies. According to Bethlendi et al., (2020), public statements enhance the concept of rule-based budgeting, which is also complemented by strengthening control tools. Reducing public sector costs and debt has resulted in the implementation of requirements in many countries, together with the introduction of sustainability management to transform how governments implement policy and deliver public services (Zeemering, 2018). Tommasetti et al., (2020) show that public sector organizations are currently coping with a scenario characterised by fiscal surveillance needs, requiring an extensive review of public resource allocation. Regulatory failures on financial sustainability did in this respect contribute to the onset of the global financial crisis (Moschella and Tsingou, 2013), giving rise to the adoption of new legislative measures by governments to control financial situations by using specific tools and challenging them to introduce reforms in order to improve management (Meneguzzo et al., 2013). Reporting systems are therefore an exercise in showing the transparency, which is researched as a cause for greater efficiency and effectiveness (Hermosa et al., 2021), of Administration activities that help to ensure sustainability. In addition, access and information rights have been guaranteed and prescribed by law, something which has also promoted transparency as a result of citizen participation. (Monfardini, 2010). The reporting and disclosure of information have become the pressing challenge for Public Administration as the means for achieving financial and non-financial sustainability. Monfardini et al., (2013) indicate that disclosure is considered a powerful legitimising tool, recalling the idea of accountability. Legislative developments and the precise schedules of reporting requirements have led to the main activity of LG controllers being to report financial and non-financial information. Most regulation on sustainability not only defines what sustainability is, but it also provides alert mechanisms to prevent instability situations. One of the mechanisms used to control LGs¿ financial health is benchmarking. In this vein, benchmarking identifies voluntary local self-management, without any intervention from the state, compulsory hierarchical management, in which the design of the behavior indicators takes place under the supervision of the central government, and a vertically coordinated management with cooperation between central government and LGs (Kuhlmann and Jäkel, 2013). It is particularly true in financial reporting that accounting provides the mechanism that allows financial accountability to be fulfilled (Ruggiero et al., 2021). Universally accepted benchmarking indicators make it possible to reduce the costs to public officials that arise from factors that characterise political markets (Baber and Sen, 1984). As a result, different reporting systems have been developed, such as the Global Reporting Initiative (GRI), founded in 1997, or the Financial Trends Monitoring System (FTMS), developed by the International City/County Management Association (ICMA). The elaboration of an accountability index based on GRI items can enhance the comparison among countries towards benchmarking (Hermosa et al., 2019). The universally accepted sustainability reporting systems define indicators which involve showing not only what the financial situation is, but also what the situation is in other areas, such as social and environmental fields. Alongside this, the Integrated Report emerged in non-financial reporting in 2013 as a standard universally accepted report, being a theoretical framework formulated by the International Integrated Reporting Council (IIRC) for public and private sectors. The latest version of this report is from 2021 and its goal is to promote a more cohesive approach to corporate reporting. Biondi et al. (2018) state that non-financial reporting makes data meaningful and understandable by supplementing financial information and Tylec (2020), supports the use of non-financial information to increase the effectiveness of management. However, some authors believe it is necessary to reinforce efforts in the development of non-financial reporting because it is not sufficiently comparable and because corporations do not report all non-financial information that users think is essential (La Torre, 2020). The adoption of Directive 2014/95/EU of the European Parliament and of the Council makes it possible to create the main scenario by enhancing environmental commitment. Previous research has been devoted to finding the best tool that defines the concept of financial sustainability through the evaluation of financial indicators. Kaldani et al. (2016), Gerrish and Spreen (2017) and Trussel and Patrick (2018) use indicators related to debt and debt per capita, while Robbins et al. (2016) use indicators linking debt to income and assets. Other researchers such as Navarro Galera et al. (2015) have built a model based on the probability of default (PD) according to Basel II requirements and have studied the impact of socioeconomic variables on LG debt. The legal framework of this Doctoral Thesis is focused on the regulation transposed into Spanish law regarding EU sustainability requirements. With respect to financial sustainability, Spanish governments amended Article 135 of the Spanish Constitution and subsequently developed the Organic Law on Budgetary Stability and Financial Sustainability, which was enacted in 2012. This law establishes a legal mechanism called reporting requirements which provide a schedule for evaluating the financial position of LGs in order to monitor their financial sustainability. This implies a dual obligation: fulfilling financial indicators and disclosing information periodically. According to the Organic Law on Budgetary Stability and Financial Sustainability, all Spanish public sector entities have to meet the following principles: budgetary stability, financial sustainability, multi-year investments, transparency, efficiency in allocation and use of public resources, responsibility, institutional loyalty, and the development of mechanisms for the coordination and implementation of the law. This law also defines various benchmarking indicators: budgetary stability, expenditure rules, public debt and average payment period. LGs have to report on those indicators which measure financial sustainability over the year. Financial information is uploaded and shown on the Ministry of Finance¿s website entitled ¿Virtual office for the financial coordination of local entities¿, using XML taxonomy. Along with the indicators included in the Organic Law on Budgetary Stability and Financial Sustainability, the Spanish Public Sector Chart of Accounts (SPSCA) extended the indicators required in point 25 of the Notes section of the Annual Accounts, establishing another set of indicators: financial, budgetary and asset indicators. The non-financial requirement included in Directive 2014/95/EU has been introduced in Spain with the adoption of Law 11/2018 in the area of non-financial information and diversity. The main innovation of this law is the establishment of a Non-Financial Report (NFR) which would be prepared on a mandatory basis by corporations which meet certain requirements. This report may contain information about certain issues such as the environment, social issues and staff, respect for human rights, the fight against corruption and bribery and the information society. Together with this law, the Spanish Association of Accounting and Business Administration (AECA) has developed a model of integrated information for the preparation of this report. It comprises the Integrated Reporting Model, which includes financial information along with information about Environmental, Social and Corporate Governance matters (FESG). The Law and the Directive do not define any indicators for calculation. However, the IRM- FESG model defines detailed Key Performance Indicators (KPIs) about non-financial concepts, which allows corporations to prepare NFR. The AECA proposal is considered to be a private and generally accepted model for accounting standards in Spain. The LGs study allowed us to analyse the financial situation in the third layer of Spanish Administration. The main objective of LGs is to manage the provision of public services under their responsibility and to guarantee a minimum level of services according to the size of the population. This objective entails an evolution of the concept of sustainability reporting in the public sector (Stefanescu, 2021), being focused on environmental and social aspects, although the financial area remains to the fore (Greiling et al., 2015). Reporting requirements have supported the role of the controller. Since 2013, they have been able to evaluate the financial situation to prevent an instability scenario. This enables us to implement corrective actions in order to redirect LG management. The aim of this Doctoral Thesis is to analyse the sustainability of Spanish Local Government service delivery through its financial and non-financial reporting. The research questions concerning financial sustainability have addressed the effect of Spanish government legislative initiatives adopted to achieve sustainability in the provision of public services and to see whether Spanish financial indicators are reliable in order to measure financial sustainability. Non-financial sustainability has been studied through the analysis of non-financial information reporting by municipally owned companies, which are public service providers. This Doctoral Thesis is organised into two sections, the first concerning financial sustainability and the second analysing non-financial sustainability. The first section is includes chapters 1 and 2. The aim of Chapter 1 is to analyse the effectiveness of regulation on the financial health of Spanish Local Governments, using isomorphic and improvement approaches. In Chapter 2, the focus is on testing whether financial indicators regarding the financial conditions defined in Spanish regulation are backed by worldwide, generally accepted financial benchmarking indicators. The second Section includes Chapter 3, which analyses non-financial and sustainability reporting disclosed by municipally owned corporations in Spain obliged to do so. The innovative contribution in this Doctoral Thesis is to analyse the sustainability of Spanish Local Administration from both a financial and non-financial information reporting perspective. Section one The aim of Chapter 1 is to analyse the effectiveness of Spanish local government regulation of financial health. The aim is to study the effect of implementing new central government requirements and indicators regarding fiscal stability and budgetary balance in order to improve the financial health of local governments. New regulations create a dual requirement: the fulfilment of financial sustainability and the disclosure of this information. The aim of the research question in this chapter is to analyse the effect of disclosing the indicators defined in the Spanish Organic Law on the Budgetary Stability and Financial Sustainability of Public Administration and the Spanish Public Sector Chart of Accounts (SPSCA) on the financial health of LGs, by comparing the LG financial situation before and after their implementation. Following Gerrish and Spreen (2017), the methodology used was linear regression for each indicator, applying isomorphic and improvement approaches . The results support the isomorphic approach, although this is not so in all cases. The isomorphism evidence justifies the need for introducing legal requirements in order to make sure that all indicators achieve the minimum values required by law. We consider that these differences can be explained by the effect of the trend towards the average that is, caused by the disclosure of information, and which makes comparison between peers possible and improves the situation of those with worse financial health. The aim of Chapter 2 is to test the reliability of financial sustainability in the case of Spanish LGs. LGs have strengthened financial control as a consequence of mandatory requirements to ensure financial sustainability. The research question in this study focuses on determining whether indicators about financial health defined in Spanish regulation are backed up by worldwide, generally accepted financial benchmarking indicators. This is why we analysed the relationship between Spanish indicators of financial sustainability based on European Union (EU) regulations and Financial Trend Monitoring System Indicators (FTMS) developed by the International City/County Management Association (ICMA). For each LG, ICMA indicators were calculated and Spanish indicators were gathered from 2010 to 2017. Two methodologies are applied next: discriminant analysis and logistic regression. The indicators that best describe the contents of the transposition of EU financial requirements into Spanish LG legislation are Revenue per capita and Revenue shortfalls or surpluses, Expenditure per capita, Operating deficit or surplus, Current liabilities and Long term debt. The evidence supports the measurement of financial condition being related to revenue (budgetary stability), expenditure (expenditure rule) and debt (public debt), which is aligned with the ICMA system and previous literature. These results provide a model that allows other countries to test their own domestic measurement of financial condition against worldwide, generally accepted benchmarking standards. As a result, this article provides two contributions to the financial sustainability arena: first Spanish financial indicators are aligned with globally accepted benchmarking, and second, we suggest a model to test the reliability of LG financial sustainability indicators. Section two Chapter 3 focuses on non-financial reporting in Spanish municipally-owned corporations (MOCs) under Law 11/2018 on non-financial information and diversity and studies Non-Financial Report (NFR) in Spanish municipally owned corporations (MOCs). The aim of this paper is to analyse the the opinions of the experts who carried out the first NFRs in Spanish in order to determine the usefulness of this information and its future contribution to the improvement of financial sustainability decision-making processes. The Integrated Reporting Model for Environmental, Social and Corporate Governance (IRM-FESG) prepared by the Spanish Association of Accounting and Business Administration (AECA) offers a range of non-financial indicators. The last reports that the MOCs were obliged to disclose have been reviewed and the opinions of experts were analysed by using the Delphi method. NFR disclosure leads to an improvement in the image of the activities carried out by the MOC, improving the information provided to citizens. One of the challenges of NFR is the possibility of making it comparable between years and similar entities. A common nomenclature and contents would allow a comparison of the non-financial information. Regarding the typology of indicators, the utility of Environmental and Social indicators is high whereas the difficulty in preparing the indicators is low-medium, and in Corporate Governance Indicators, experts agreed about the medium-high utility of board members and gender diversity. This study serves as an illustrative example to be examined by other public bodies and all local entities which would probably be obliged to include this report in their integrated reporting in a near future. This could be useful for policymakers and public sector organisations, which require NFR disclosure in order to improve and reinforce legislation in this area.
Pal. clave: administración pública
Titulación: Programa de Doctorado en Contabilidad y Finanzas
Plan(es): Plan 499
Knowledge area: Ciencias Sociales y jurídicas
Nota: Presentado: 07 04 2022
Nota: Tesis-Univ. Zaragoza, , 2022
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