Sanz Arcega, Eduardo
Contreras Casado, Manuel (dir.)
Universidad de Zaragoza,
2018
Resumen: Tiempo atrás se enfatizó cómo las particularidades políticas de cada sociedad definen su modelo constitucional1, hasta el punto de que su vigencia efectiva dependería precisamente de la adhesión que le profesen “los factores de poder que en [dicha sociedad] residen”2. Consecuentemente, y, desde esta perspectiva, es un lugar común vislumbrar el texto de una constitución como una pléyade de disposiciones legales que resume el reparto del poder, cuyo alcance se proyecta también en el ámbito económico.
Y, en este punto, la naturaleza social de la Economía permite que la aprobación del conjunto de “normas básicas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica”3, o constitución económica, pueda escoger entre diferentes paradigmas para ordenar el marco general en el que se desenvuelvan las relaciones mercantiles de los sujetos. Con otras palabras, partiendo de que, en definitiva, la Economía “es una elección de objetivos, de acuerdo con unos medios”4, en el seno del pensamiento económico necesariamente coexisten diversas cosmovisiones acerca del concepto de mercado y su funcionamiento ante las que, de manera indefectible, deberá posicionarse un texto constitucional5, sobremanera por lo que hace a la actitud de aquel para influir sobre la distribución de la renta y de la riqueza existente en una sociedad.
Antes de proseguir con la argumentación resulta imprescindible precisar a qué se refiere este estudio cuando se aduzcan los vocablos renta, riqueza y redistribución. En primer término, por renta se entiende el ingreso que percibe una persona o el valor de la producción en un territorio, ambos a lo largo de un periodo de tiempo determinado, que convencionalmente se fija en un año. Riqueza, por su parte, describe la valoración económica del patrimonio o del capital de una persona o de un territorio en un momento del tiempo; entendiendo por patrimonio o capital todo aquello que puede ser poseído por personas físicas o jurídicas y trasmitido o intercambiado en un mercado de modo permanente6. Por último, el término redistribución refleja una influencia pública en la distribución de la renta y de la riqueza sociales con el fin de minorar las desigualdades económicas; interpersonales, interterritoriales, o ambas. Si bien la redistribución económica también puede incentivarse por el Estado en el sentido contrario, esto es, para estimular la concentración de la renta o de la riqueza, a salvo de que explícitamente se ponga de relieve lo contrario, el uso del vocablo redistribución deberá interpretarse en este trabajo de acuerdo con la primera de las acepciones subrayadas, por tanto, como una función del Sector Público orientada hacia la consecución de una disminución respecto del grado de desigualdad preexistente.
Dicho lo cual, y, a mayor abundamiento sobre la distribución de la renta y de la riqueza, si se ahonda en el engarce entre Economía y Derecho, en ausencia de intervención pública en la economía y de mecanismos de transferencia de renta entre individuos, el orden espontáneo capitalista genera desigualdades económicas intersubjetivas e interterritoriales que, de prolongarse a lo largo del tiempo, derivan no solo en flujos y concentraciones estables, respectivamente, de renta y de riqueza, sino también de poder7. Si a lo anterior se adhiere la constatación empírica de que tanto la distribución de la renta como la de la riqueza traen causa de la organización social que estructura la actividad económica8, el argumento último para influir en aquellas traspasa el ámbito científico para situarse en la esfera de influencia de la ideología9.
Sentado lo anterior, el literal de la Constitución de 1978 (en adelante, también CE) resulta plenamente consciente de la imposibilidad de escapar a la necesidad de posicionarse ante la distribución social de la renta y de la riqueza. Así, imbuido de la conjunción entre la corriente económica dominante y el constitucionalismo social que presidió la redacción de los Textos Fundamentales europeos tras la Segunda Guerra Mundial, el Constituyente español hizo suya la tesis de que acaecen “situaciones en las que el sistema de mercado y la búsqueda del interés individual, librados a su propia dinámica, conducen a resultados indeseados”10.
Es por ello que, alejándose de una neutralidad valorativa formal sobre la distribución personal y espacial de la renta y de la riqueza, y zanjando, al decir de algunos, una asignatura pendiente en la Historia de España11, la Constitución del consenso12 de 1978 alumbró un Estado social y democrático de Derecho federalizable, cuyo desiderátum teleológico en el ámbito de la redistribución económica se orienta hacia la consecución de un reparto personal y regional de la renta y de la riqueza más equitativos. Fines redistributivos que, de acuerdo con la fórmula social del Estado, deben lograrse necesariamente en el seno de un sistema económico capitalista e independientemente de qué nivel territorial de la Administración –central, autonómico o local– sea el responsable de una competencia concreta, dada la vigencia efectiva de un grado de descentralización política que, desde los albores del siglo XXI, resulta sustancialmente simétrico13.
A nuestro juicio, y este será el argumento central que vertebrará esta investigación, con base en la doctrina y en la jurisprudencia constitucional que asocian una de las proyecciones jurídicas de la solidaridad con la redistribución en el campo económico14, los fines redistributivos presentes en la Constitución de 1978 materializables a través de la acción presupuestaria del Estado, y que se despliegan a lo largo del texto constitucional en numerosos artículos de naturaleza materialmente redistributiva a la luz de la Economía, conforman en conjunto la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad. Y ello, con independencia de que aquellos artículos contengan una mención explícita del vocablo solidaridad.
Llegados a este punto, y, no obstante lo antedicho, en lo que conocemos incluso las posiciones doctrinales que acogen la existencia de una vertiente económica del principio constitucional de solidaridad ligada a la redistribución más allá de preceptos programáticos (ilustrativamente, arts. 2 ó 128.1 CE), de la que se predican dos proyecciones, una personal y otra territorial, limitan el análisis del marco constitucional que aquel encarnaría a algunos concretos artículos del texto constitucional. De un lado, la doctrina mayoritaria se ha centrado en la identificación de los instrumentos financieros extraconstitucionales que canalizan los recursos económicos con objetivos redistributivos; fundamentalmente, transferencias de nivelación intercomunitarias –no así las atinentes a la financiación de las Entidades Locales– y fondos europeos15.
De otro lado, los trabajos que han dirigido sus esfuerzos a la identificación de los artículos constitucionales que configurarían la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad han concluido, en conjunto, que la proyección personal de aquel se agotaría en los artículos 41, 45, 156.1 y 158.1 CE. Por tanto, a tenor de la doctrina jurídica, la proyección personal del principio de solidaridad incluiría tanto las previsiones constitucionales relativas a los derechos sociales a la asistencia social y a un desarrollo económico sostenible, preservando un medio ambiente adecuado; como los preceptos que fundamentan las transferencias de nivelación intercomunitarias y las asignaciones que, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, aseguran un mínimo acceso a los servicios públicos de todos los ciudadanos españoles16.
Por su parte, la proyección territorial del principio de solidaridad quedaría circunscrita a la posibilidad de planificación económica, la garantía de unos mínimos recursos para todas las Comunidades Autónomas y el Fondo de Compensación Interterritorial (ex arts. 131.1, 156.1 y 158.1 [17], y 158.2 CE)18. Consiguientemente, con la excepción de la planificación económica, dichos artículos no resultan sino el fundamento, como se ha apuntado líneas arriba, de algunas de –no de todas– las transferencias monetarias entre Administraciones.
A tenor de lo expuesto, con la motivación de extender la doctrina jurídica clásica sobre la vertiente económica subyacente al principio constitucional de solidaridad, este estudio se fija un triple objetivo concatenado. De un lado, con base en los incipientes fundamentos doctrinales existentes que han identificado dicho principio con algunos de los artículos presentes en la Constitución y que se refieren a materias redistributivas, la investigación pretende precisar el alcance de la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad a la luz de la propia Constitución española de 1978.
A tal fin, el razonamiento se orienta a la incardinación dentro de dicho principio de los artículos de la Constitución de cuya redacción pueda predicarse un objetivo redistributivo para el Estado a la luz de la Economía; y para cuya denominación, perfilando el concepto acuñado en un trabajo anterior19, se acoge el término “rostros constitucionales de la redistribución”. Como tales, con otras palabras, la argumentación identifica los preceptos constitucionales de los que puede predicarse un mandato redistributivo para el Sector Público en aras a influir a través del Presupuesto sobre la distribución de la renta y de la riqueza, minorándolas.
En este punto, el presente estudio acoge la perspectiva, pacífica en la literatura hacendística y en la doctrina financiera, de que la actividad económica del Estado comprende tanto la vertiente de los ingresos como la de los gastos públicos, por lo que la categorización de los rostros constitucionales de la redistribución distinguirá entre aquellos referidos a los ingresos de las Administraciones y aquellos relacionados con el gasto público. Por todo lo expuesto, el primer objetivo de esta investigación no dirige su ambición ni a la justificación de la redistribución ni tampoco se adentra en el debate doctrinal que, a lo largo de la Historia, ha indagado los fundamentos político-ideológicos de aquella.
De otro lado, el segundo objetivo de este trabajo se encamina a la cuantificación monetaria de los rostros constitucionales de la redistribución identificados. Para allegar a la cuantificación antedicha y que, en última instancia, aflora a partir del ejercicio de potestades tributario-presupuestarias que traerán causa de la voluntad política mayoritaria, se conecta la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad con los elementos necesarios que caracterizan sus posibilidades financieras en términos del Presupuesto, esto es, su materialización monetaria, a saber: ingresos de las Administraciones, límites al gasto público y dotaciones presupuestarias por la vía del gasto público.
Por último, el tercer objetivo de este trabajo es doble. En primer lugar, se dirige a comparar la ambición redistributiva formal de la Constitución de 1978 con la homónima de los principales países europeos de referencia para la doctrina constitucional española –Alemania, Italia y Francia–, extrapolando el análisis de los rostros constitucionales de la redistribución a los Textos Fundamentales de los tres Estados antedichos. En un segundo estadio, con las limitaciones inherentes, en lo que se conoce, a la evidencia empírico-estadística existente, se enjuicia la efectividad redistributiva relativa de los Sectores Públicos español, alemán, italiano y francés, mediante la utilización del índice de Gini, magnitud económica tradicional en el análisis cuantitativo de la desigualdad. A través de este razonamiento novedoso se conecta la diferencia existente entre diseños constitucionales formalmente homologables y la efectividad material para redistribuir la renta y la riqueza.
Metodológicamente, para colmar todos los objetivos expuestos, la investigación propone un análisis de Derecho positivo a la luz de la Economía, conjugando ambas aproximaciones. En consecuencia, el razonamiento desarrolla una argumentación que, acogiendo los postulados de la doctrina jurídica, se completa, a su vez, con las construcciones de la literatura económica, sobremanera por lo que hace a la Teoría de la Hacienda Pública.
La investigación se estructura en cuatro capítulos, adicionales a estas páginas introductorias. En el primero de ellos se detalla el modelo económico que se desprende de la Constitución española de 1978, del cual cabe derivar la correlativa ambición redistributiva genérica del Estado a la luz de la juridificación del principio de solidaridad, toda vez que España se constituye en un Estado social (art. 1.1 CE).
A tal fin, la argumentación comienza presentando los efectos espontáneos inequitativos interpersonales e interterritoriales que el sistema de mercado autorregulado20 tiende a producir sobre la distribución de la renta y de la riqueza. El razonamiento introduce la función de aseguramiento del Estado, predicable de su propia génesis, para, acto seguido, analizar el despliegue histórico-constitucional de dicha proyección en la influencia del Sector Público sobre la distribución de la renta y de la riqueza. Para ello, desde el punto de vista europeo-occidental, se describe la actitud del Estado ante las desigualdades económicas mediante la exposición de los paradigmas económico-constitucionales capitalistas principales –liberal clásico, liberal providencia y social–.
Con base en los desarrollos expuestos, a partir de la descripción de los constreñimientos político-económicos contemporáneos a la redacción de nuestro Texto Fundamental, así como tomando en consideración la incidencia del Derecho originario de la Unión Europea sobre la Constitución de 1978, pues cada vez se acepta con mayor consenso por la Doctrina que “los textos constitucionales que nos rigen son multinivel y pluritextuales, porque se integran por más de un documento de tal rango formulado en diversas instancias territoriales”21, condición que ostentarían los Tratados comunitarios, el capítulo desgrana la Constitución económica de 1978, incardinándola dentro del paradigma económico-constitucional social.
En este sentido, no obstante la entronización de las instituciones jurídicas fundamentales atinentes al sistema capitalista, derecho de propiedad y libertad de empresa, el Constituyente español refleja explícitamente su voluntad de alcanzar un reparto interpersonal e interterritorial más equitativo de la renta y de la riqueza. Con otras palabras, la Constitución acoge la instauración de un sistema social de mercado cuyo correlato, en términos redistributivos, resulta la vertiente económica del principio de solidaridad. Si bien una parte de la doctrina, a tenor de la Constitución económica de la Unión Europea y las reformas constitucionales que entronizan la estabilidad presupuestaria, defiende la superación del Estado social; a nuestro juicio, ni de un análisis del Derecho positivo de la Unión Europea ni del literal del Texto Fundamental de 1978 puede inferirse la mutación o pérdida de vigencia de la fórmula Estado social.
El segundo capítulo de este trabajo se dedica a la configuración de la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad. Para ello, en primer lugar, se pone de relieve la aproximación poliédrica que la doctrina constitucionalista –académica y jurisprudencial– ha desarrollado sobre el principio de solidaridad. De acuerdo con ella, por lo que específicamente se refiere a la conexión entre redistribución y principio de solidaridad, la personificación de la vertiente económica del principio de solidaridad dentro del literal constitucional quedaría circunscrita, como se ha anticipado, a los artículos 41, 45, 156.1 y 158.1 CE, por lo que hace a su proyección personal; y a los preceptos 131.1, 156.1, 158.1 y 158.2 CE, en lo que respecta a su homónima territorial.
Así las cosas, a partir de la novedosa incorporación de los desarrollos de la Teoría económica al sustrato de la argumentación jurídica referida, la doctrina anterior se expande con la identificación de los artículos constitucionales que, más allá de contener declaraciones programáticas o habilitaciones competenciales, en sí mismos encarnan mandatos para el Sector Público sobre materias o instrumentos con una capacidad sustancial para incidir a través del Presupuesto en la distribución personal y territorial de la renta y de la riqueza, minorando las desigualdades económicas: los rostros constitucionales de la redistribución. La inclusión de la Teoría económica en el razonamiento posibilita identificar artículos adicionales que, en lo que conocemos, no habían sido incluidos en la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad, ni por la doctrina jurídica constitucionalista, ni por la literatura hacendística. Valga como ejemplo de ello el derecho a la gratuidad de la justicia (art. 119 CE).
El acogimiento de los desarrollos de la Teoría económica permite, además, enriquecer el análisis, pues avala la clasificación de los rostros constitucionales de la redistribución en función de que estos contengan mandatos redistributivos por la vía de los ingresos de las Administraciones o por la de los gastos públicos. Dicho criterio de clasificación logra superar la intrínsecamente inagotable discusión entre previsiones e instrumentos personales o territoriales de solidaridad, dada la naturaleza redistributivamente ambivalente de todos ellos. La razón para incorporar novedosamente dicha aproximación estriba en que todos los artículos, también los que se han citado, impactan, en última instancia, tanto sobre la distribución de la renta y de la riqueza personales como sobre sus homónimas territoriales. Este hecho no obsta, en absoluto, para que, al hilo de la descripción de los rostros constitucionales de la redistribución, se clarifique cuál sería su efecto redistributivo dominante, interpersonal o interterritorial, en función de si aquellos quedan preferentemente orientados a la convergencia en renta personal o territorial.
A mayor abundamiento, con independencia de sus efectos redistributivos interpersonales e interterritoriales, en este punto resulta reseñable consignar que el presente estudio asume la posición de que las transferencias entre Administraciones no devienen sino proyección de la redistribución intersubjetiva a partir de la lógica de la distribución competencial. Y ello, eso sí, aunque los efectos de las transferencias redistributivas entre Administraciones queden primordialmente orientadas a la minoración de las diferencias interpersonales y/o interterritoriales de renta y/o de riqueza. Cuestión distinta, como se arguye, resulta el hecho de que la voluntad de avanzar en el plano fiscal hacia la autonomía, suficiencia y corresponsabilidad financieras de todas las Administraciones en un Estado descentralizado implique, necesariamente, por acción del principio de igualdad (fundamentalmente, ex arts. 1.1, 9.2, 142, 156.1, 149.1.1º, 158.1 CE), la emergencia de transferencias de recursos económicos entre ellas (y que, a su vez, también encuentran un fundamento explícito en el articulado constitucional).
Como colofón al segundo capítulo, con base en los artículos constitucionales identificados, e incorporando la narrativa sobre los consensos económico-constitucionales, un último subapartado extrapola el razonamiento que ha conducido a la identificación de los rostros constitucionales de la redistribución de la Constitución de 1978 para presentar la regulación que de ellos realizan los Textos Fundamentales españoles que, desde la Constitución de Cádiz de 1812, han alcanzado vigencia normativa. El interés de este ejercicio novedoso reside en que del mismo cabe derivar las ambiciones redistributivas de las constituciones históricas españolas, las cuales no han resultado ajenas a la vigencia de los principales modelos económico-constitucionales europeo-occidentales. Con otras palabras, esta aproximación puede considerarse como un criterio adicional para la comprensión de la evolución del patrón formal constitucional-redistributivo por el que ha transitado nuestro país.
Sobre el esquema conceptual que el capítulo segundo desarrolla acerca de la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad en la Constitución de 1978, el tercero de ellos se interna en el análisis de las posibilidades financieras de los rostros constitucionales de la redistribución en términos del Presupuesto, con el objetivo último de presentar su cuantificación para el periodo más reciente y homogéneo del que se dispone de datos desde el estallido de la Gran Recesión, 2007-2014. Para ello, y, como punto de partida, se acoge los desarrollos de las literaturas económica y jurídica que comprenden la actividad financiera del Estado como un sistema de impuestos y prestaciones, por tanto, entendiendo aquella “como la tocante a los ingresos y gastos de los entes públicos”22. Desde esta perspectiva, el capítulo parte de la premisa de que, independientemente del nivel territorial de la Administración que resulte investido de una competencia concreta, dos razones presiden la aseveración de que la clave de bóveda del sistema redistributivo descansa inicialmente sobre el pilar financiero.
De un lado, es un lugar común afirmar que solo a partir de una Hacienda Pública robusta –tal y como, de hecho, pretendían configurar los Pactos de la Moncloa de octubre de 1977 o Constitución Fiscal extra constitutionem23–, capaz de embridar la natural restricción financiera del Estado24, endurecida esta desde la adhesión de España a la Eurozona y sus correlativas reglas fiscales, resulta posible materializar los postulados constitucionales. Será una efectiva y continuada capacidad económica de las diferentes Administraciones que componen el Estado la que, a partir de un sistema fiscal en conjunto progresivo –redistributivo– (ex art. 31.1 CE), les habilitará para desarrollar los objetivos redistributivos constitucionales interpersonales e interterritoriales, aun en periodos de caída de la actividad productiva (y, por ende, también de la recaudación impositiva). En este punto, dando un paso adicional sobre la doctrina y la jurisprudencia constitucionales, en relación con los beneficios fiscales se discute la idoneidad de asumir los efectos jurídicos del principio de progresividad como simultáneamente predicables del ejercicio de las competencias tributarias de cada nivel territorial de la Administración.
De otro lado, más allá de poder atesorar potencialmente recursos financieros en el marco del mandato de estabilidad presupuestaria (ex art. 135 CE y del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria ), para alcanzar una distribución de la renta y de la riqueza más equitativa también resulta imprescindible la existencia por parte de todas las Administraciones de una permanente voluntad política orientada a la aprobación continuada de dotaciones presupuestarias por la vía del gasto público destinadas efectivamente a la reducción de las desigualdades económicas. No en vano, la eficacia material de los rostros constitucional-redistributivos trae indefectiblemente causa de los recursos financieros que a su satisfacción no solo se consigan, sino también se consignen.
Así las cosas, la investigación atiende a los tres elementos que, en conjunto, y, a nuestro juicio, describen los condicionantes y resultados directamente relacionados con el Presupuesto que reflejan la capacidad político-económica de las Administraciones Públicas españolas para la materialización financiera de los rostros constitucionales de la redistribución; a saber: ingresos de las Administraciones, límites al gasto público y ejercicio de potestades presupuestarias. Con otras palabras, las posibilidades redistributivas del Estado en su conjunto penden de la suficiencia financiera de los diferentes niveles territoriales de la Administración, que trae causa de la configuración de sus sistemas de financiación; del cumplimiento de la obligación normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera que rige para todos los niveles territoriales de gobierno y que define el marco en el que necesariamente deben desenvolverse sus correspondientes sistemas de financiación; y, por último, del ejercicio de potestades presupuestarias por la vía del gasto público.
Es precisamente del ejercicio de potestades tributario-presupuestarias del que se obtiene la cuantificación económica, en términos agregados a nivel nacional, de los rostros constitucionales de la redistribución, toda vez que aquellos son clasificados en función de que minoren las desigualdades por la vía de los ingresos o de los gastos públicos. A continuación, se detalla la aproximación del tercer capítulo de esta investigación a cada uno de los tres elementos antedichos.
En primer lugar, el razonamiento desgrana la normativa sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, la cual, como se ha puesto de relieve, construye el marco en el que se desenvuelven los sistemas de financiación de las Administraciones Públicas españolas. Normativa de estabilidad presupuestaria que, a la postre, se proyecta tanto por lo que hace a los techos de gasto y endeudamiento de aquellas como en lo atinente a los plazos de pago a proveedores. En este punto, se incorpora una sucinta digresión para discutir novedosamente las implicaciones de la regla de gasto introducida por el artículo 12.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en un entorno de prórroga presupuestaria.
En segundo lugar, la argumentación se centra en el enjuiciamiento de la suficiencia financiera de los diferentes niveles de gobierno –central, autonómico y local– que permite nutrir a cada nivel territorial de la Hacienda Pública de los recursos económicos necesarios para sostener la financiación de sus metas redistributivas. A tal fin, se desarrolla tanto la normativa que asiste a cada Administración para legislar en materia impositiva –determinada a partir del alcance de sus competencias tributarias– como la que sustenta y entroniza las transferencias de nivelación entre Administraciones. Junto con la capacidad de endeudamiento, resultan los tres elementos que principalmente definen los sistemas de financiación.
Como tercer y último punto, con el objetivo de enfatizar la importancia del ejercicio de potestades políticas tributario-presupuestarias en la materialización monetaria de los rostros constitucionales de la redistribución, mediante el empleo de cifras proporcionadas por diversas fuentes públicas se ofrece evidencia cuantitativa sobre los mismos para el periodo 2007-2014, el más reciente del que se dispone de datos homogéneos y que, a su vez, contiene el último año previo a la crisis económica. Los importes que se muestran toman como referencia el punto de vista agregado. En coherencia con el planteamiento que se defiende y que enfatiza el sustrato personal que preside toda acción pública redistributiva, los montantes monetarios reflejan dotaciones económicas de los rostros constitucionales de la redistribución para el conjunto de las Administraciones Públicas españolas. De este ejercicio, además, puede derivarse el impacto combinado que la obligación de estabilidad presupuestaria y el ciclo económico impone sobre las posibilidades financieras de las Administraciones, tal y como ponen de relieve las cifras compiladas.
El último capítulo de la investigación presenta la discusión final acerca de la efectividad relativa del Sector Público español para disminuir las desigualdades en renta y en riqueza, con las limitaciones inherentes a la evidencia empírico-estadística que, en lo que conocemos, existe. A tal fin, a partir de la comparación de la regulación de los rostros constitucionales de la redistribución en los Textos Fundamentales español, alemán, italiano y francés, así como de la capacidad de cada uno de los Sectores Públicos de esos Estados para minorar las desigualdades en renta y riqueza –sintetizando su efectividad a partir de la consideración del índice de Gini–, se pone en valor cómo, sobre la base de una regulación formalmente muy similar, la efectividad redistributiva de los cuatro Estados para minorar las diferencias en renta de la población activa a partir de la acción de los impuestos directos y las transferencias monetarias también resulta grosso modo homologable.
A mayor abundamiento, es reseñable, de un lado, que la mayor efectividad redistributiva de los cuatro Estados descansa sobre el gasto público, cuya capacidad para minorar la desigualdad económica es muy superior a la que revelan sus respectivos sistemas fiscales. De otro lado, destaca que el nivel de desigualdad en cualquiera de los cuatro Estados objeto de estudio tras la acción del Sector Público depende muy significativamente del propio grado de desigualdad económica producto del mercado.
Notas a pie
1 Posición manifestada desde los albores del constitucionalismo. Valga como ejemplo el escrito de James Madison, “Concerning Dangers from Dissensions Between the States”, The Federalist, núm. 62, 1788, http://www2.hn.psu.edu/faculty/jmanis/poldocs/fed-papers.pdf (última consulta: 10/04/2013).
2 Lasalle, Ferdinand, ¿Qué es una constitución?, Barcelona, Ariel Derecho, 1863/2001, 183 págs., pág.119.
3 García Pelayo, Manuel, “Consideraciones sobre las cláusulas económicas de la Constitución”, en Manuel Ramírez (ed.), Estudios sobre la Constitución española de 1978, Zaragoza, Libros Pórtico, 1979, págs. 27-53, pág. 31.
4 García, Pelayo, Manuel, “El saber económico europeo”, Revista de Estudios Políticos, núm. 52, 1950, págs. 175-180, pág. 175.
5 De hecho, incluso se ha argüido que la hegemonía de una u otra cosmovisión hundiría su justificación en la retórica (seminalmente, McCloskey, Deirdre N., “The Rhetoric of Economics”, Journal of Economic Literature, Vol. XXI, 1983, págs. 481-517).
6 Con muy leves variaciones, la definición se ha tomado de Thomas Piketty, El capital en el siglo XXI, Madrid, Fondo de Cultura Económica, 2014, 663 págs., pág. 61.
7 Para un estudio que desarrolla esta argumentación, véase Roncaglia, Alessandro, El mito de la mano invisible, Zaragoza, Genueve ediciones, 2011, 127 págs. Seminalmente, la proyección intersubjetiva de la relación entre riqueza y poder fue puesta de manifiesto por el pensamiento aristotélico.
8 De hecho, ya a mediados del siglo XIX la Economía Política explicitó la diferencia entre la naturaleza objetiva de las leyes que rigen la producción de subjetividad que subyace a la distribución de la riqueza (seminalmente, Mill, John Stuart, Principios de economía política, con algunas de sus aplicaciones a la filosofía social, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica,1848/1996, 896 págs.), de lo que se sigue la tesis de que, en puridad, “en ningún momento ha sido separable lo económico de lo social” (De Cabo Martín, Carlos, La crisis del Estado social, Barcelona, Promociones Publicaciones Universitarias, 1986, 139 págs., pág. 38). Posición, a mayor abundamiento, que constituye el núcleo central del análisis económico estructural, que abiertamente refiere la determinación de los procesos de distribución de la renta y de la riqueza como efectos indisolubles de la organización social en la que coexisten (como ejemplo, véase Sampedro, José Luis y Martínez Cortiña, Rafael, Estructura económica: teoría básica y estructura mundial, Barcelona, Ariel, 1973, 684 págs.).
9 Valgan como ejemplos antitéticos las obras de John Rawls (A Theory of Justice, Oxford, Oxford University Press, 1971/1985, 607 págs.) y Friedrich A. Von Hayek (Principios de un orden social liberal, Madrid, Unión Editorial, 2001, 130 págs.).
Mientras el primero defiende la regla del maximum minimorum, Hayek entiende que no se debe valorar como justos o injustos los resultados económicos que traen causa del mercado. En todo caso, incluso este tipo de argumentos que desechan juzgar los resultados individuales del mercado contienen, por su propia naturaleza, juicios de valor sobre “lo justo”.
10 Hirschman, Albert Otto, De la Economía a la política y más allá, Barcelona, Fondo de Cultura Económica, 1981/1984, 387 págs., pág. 374.
11 Montero Rodríguez, Celso, “La solidaridad constitucional y sus problemas en el Estado Autonómico”, en VVAA, Jornadas de estudio sobre el Título Preliminar de la Constitución, Vol. II, Madrid, Ministerio de Justicia (Centro de Publicaciones), 1988, págs. 1241-1275, pág. 1246.
12 En palabras de García de Enterría, que reflejan una posición común en la doctrina, “la gran hazaña histórica de la Constitución está en el logro sin precedentes, que ha puesto término a más de siglo y medio de luchas políticas existenciales y ha creado, sin más, por ello mismo, un espacio político común, por vez primera general y nacional” (García de Enterría, Eduardo, “El valor normativo de la Constitución española”; Revista de Derecho Político, núm. 44, 1998, págs. 31-44, págs. 35).
Para un estudio específico sobre el consenso, que, a la postre, defiende la “imperiosa necesidad de la recuperación del diálogo” (pág. 106) en la actualidad, véase Alzaga, Óscar, Del consenso constituyente al conflicto permanente, Madrid, Trotta, 2011, 106 págs.
13 La doctrina en este punto se muestra sustancialmente pacífica. Valga como ejemplo Tudela Aranda, José, “¿Reforma constitucional en clave federal? (Sistematización de problemas generados por las reformas y posibles soluciones)”, Revista de Estudios Políticos, núm. 151, 2011, págs. 231-279.
14 Valga como ejemplo el trabajo de De Lucas, Francisco Javier, “La polémica sobre los deberes de solidaridad”, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 19, 1994, págs. 9-88, pág. 26
A mayor abundamiento, para un estudio que resume el recorrido histórico de la juridificación de la solidaridad véase Pisarello, Gerardo, “Solidaridad e insolidaridad en el constitucionalismo contemporáneo: elementos para una aproximación”, Revista de Estudios Sociales, núm. 46, 2013, págs. 86-97, págs. 87-93.
Desde el punto de vista jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha afirmado que el contenido más importante del principio de solidaridad es el financiero (ilustrativamente, STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 7).
15 Ilustrativamente, véase VVAA (Francisco Balaguer Callejón, Coord.), Manual de Derecho Constitucional, Volumen I, Madrid, Tecnos, 5ª ed., 2010, 497 págs., págs. 363-364; López Guerra et al., Derecho Constitucional, Volumen II, Valencia, Tirant lo Blanch, 8ª edición, 2010, 343 págs., pág. 263; o De Esteban, Jorge y Pedro J. González-Trevijano, Curso de Derecho Constitucional Español, Tomo III, Madrid, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 1994, págs. 823-824.
A mayor abundamiento, dentro de esta categoría de instrumentos que canalizarían recursos monetarios con finalidad redistributiva incluso se han llegado a mencionar participaciones de las Comunidades Autónomas en ingresos del Estado o la cobertura de determinados riesgos en caso de catástrofes naturales (Pemán Gavín, Juan, Igualdad de los ciudadanos y autonomías territoriales, Zaragoza/Madrid, Prensas Universitarias de Zaragoza/Civitas, 1992, 331 págs., págs. 279 y 289, respectivamente).
16 Mientras los artículos 41, 45 y 156.1 son encuadrados dentro de la proyección personal principio de solidaridad por Javier Tajadura Tejada (“El principio de solidaridad en el Estado Autonómico”, Cuadernos de Derecho Público, núm. 32, 2007, págs. 69-102), la garantía de redistribución interpersonal del 158.1 traería causa directa de la interpretación del principio de solidaridad por el Tribunal Constitucional, ilustrativamente en su sentencia 31/2010, de 28 de junio, FJ134.
A mayor abundamiento, como se desarrolla a continuación, el artículo 156.1 queda categorizado como atinente de forma simultánea a las proyecciones personal y territorial del principio de solidaridad en el trabajo referido de Tajadura e, ilustrativamente, también en el de Julio López Laborda, “La financiación autonómica en la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 sobre el Estatut”, en J. Tornos (dir.), Informe Comunidades Autónomas 2010, Barcelona, Instituto de Derecho Público, 2011, págs. 757-770.
17 De nuevo, igual que acontecía con el artículo 156.1, el 158.1 ha sido incardinado como precepto encuadrable simultáneamente en las proyecciones territorial y personal de la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad (véase el trabajo de López Laborda citado supra y el estudio de Vega García, Alberto, “El principio constitucional de solidaridad interterritorial en España y en Alemania: aplicación y límites”, Revista d´Estudis Autonòmics i Federals, núm. 20, 2014, págs. 214-277).
Por su parte, Domínguez y Sánchez la incluyen la previsión del 158.1 como exclusivamente perteneciente a la solidaridad interterritorial (Domínguez Zorrero, Manuel, y Sánchez Pino, Antonio J., “La solidaridad interterritorial y la financiación autonómica”, Revista de Estudios Regionales, núm. 66, 2003, págs. 153-165).
18 La planificación económica es citada por Tajadura, en su trabajo citado supra, como instrumento de solidaridad.
19 En Sanz Arcega, Eduardo, “Los rostros constitucionales de la redistribución: la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad, Revista de Derecho Político, núm. 93, 2015, págs. 285-317, se acuña la expresión “rostros constitucionales de la redistribución” en relación con “artículos de la Constitución española de 1978 cuya naturaleza puede considerarse sustantivamente redistributiva” (ibíd., pág. 289).
20 Lo que no quiere decir carente de regulación, dada la indubitadamente naturaleza artificial del mercado.
21 Muñoz Machado, Santiago, Vieja y nueva constitución, Barcelona, Crítica, 2016, 316 págs., pág. 14.
22 Cazorla Prieto, Luis María, Derecho Financiero y Tributario. Parte General, Cizur Menor, Aranzadi, 2009, 678 págs., pág. 55. Seminalmente, por lo que hace a la literatura económica española, cabe citar la obra de Enrique Fuentes Quintana, Hacienda Pública. Principios y estructura de la imposición, Madrid, Rufino García Blanco, 1986.
23 Barón Crespo, Enrique, “La Constitución fiscal de 1978”, Revista de Occidente, núm. 361, 2011, págs. 91-101, pág. 101.
Dicho con otros términos, los Pactos de la Moncloa afrontaron la necesidad de acometer una reforma fiscal “que pusiera a la hora de Europa nuestro anticuado cuadro tributario” (Fuentes Quintana, Enrique, “De los Pactos de la Moncloa a la entrada en la Comunidad Económica Europea (1977-1986)”, Información Comercial Española, ICE: Revista de Economía, núm. 826, 2005, págs. 39-71, pág. 52).
No en vano, la importancia de la recaudación por imposición directa, capital en todo Estado desarrollado, sólo superó de forma permanente a la indirecta, salvo alguna puntual excepción posterior, desde 1979 (tal y como muestran las cifras expuestas en Comín Comín, Francisco, y Díaz, Daniel, “Sector Público administrativo y Estado del bienestar”, en VVAA, Albert Carreras y Xavier Tafunell (coords.), Estadísticas históricas de España, Siglos XIX-XX, Vol. II, 2ª ed., Bilbao, Fundación BBVA, 2005, 964 págs., págs. 873-964, págs. 940-941).
24 Pues se comparte que “la idea de una capacidad ilimitada del Estado para endeudarse no resulta sino una ilusión” (valga como ejemplo Rubio Llorente, Francisco, “La reforma del artículo 135 CE”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 93, 2011, págs. 203-210, pág. 205).
Resumen (otro idioma):
Y, en este punto, la naturaleza social de la Economía permite que la aprobación del conjunto de “normas básicas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica”3, o constitución económica, pueda escoger entre diferentes paradigmas para ordenar el marco general en el que se desenvuelvan las relaciones mercantiles de los sujetos. Con otras palabras, partiendo de que, en definitiva, la Economía “es una elección de objetivos, de acuerdo con unos medios”4, en el seno del pensamiento económico necesariamente coexisten diversas cosmovisiones acerca del concepto de mercado y su funcionamiento ante las que, de manera indefectible, deberá posicionarse un texto constitucional5, sobremanera por lo que hace a la actitud de aquel para influir sobre la distribución de la renta y de la riqueza existente en una sociedad.
Antes de proseguir con la argumentación resulta imprescindible precisar a qué se refiere este estudio cuando se aduzcan los vocablos renta, riqueza y redistribución. En primer término, por renta se entiende el ingreso que percibe una persona o el valor de la producción en un territorio, ambos a lo largo de un periodo de tiempo determinado, que convencionalmente se fija en un año. Riqueza, por su parte, describe la valoración económica del patrimonio o del capital de una persona o de un territorio en un momento del tiempo; entendiendo por patrimonio o capital todo aquello que puede ser poseído por personas físicas o jurídicas y trasmitido o intercambiado en un mercado de modo permanente6. Por último, el término redistribución refleja una influencia pública en la distribución de la renta y de la riqueza sociales con el fin de minorar las desigualdades económicas; interpersonales, interterritoriales, o ambas. Si bien la redistribución económica también puede incentivarse por el Estado en el sentido contrario, esto es, para estimular la concentración de la renta o de la riqueza, a salvo de que explícitamente se ponga de relieve lo contrario, el uso del vocablo redistribución deberá interpretarse en este trabajo de acuerdo con la primera de las acepciones subrayadas, por tanto, como una función del Sector Público orientada hacia la consecución de una disminución respecto del grado de desigualdad preexistente.
Dicho lo cual, y, a mayor abundamiento sobre la distribución de la renta y de la riqueza, si se ahonda en el engarce entre Economía y Derecho, en ausencia de intervención pública en la economía y de mecanismos de transferencia de renta entre individuos, el orden espontáneo capitalista genera desigualdades económicas intersubjetivas e interterritoriales que, de prolongarse a lo largo del tiempo, derivan no solo en flujos y concentraciones estables, respectivamente, de renta y de riqueza, sino también de poder7. Si a lo anterior se adhiere la constatación empírica de que tanto la distribución de la renta como la de la riqueza traen causa de la organización social que estructura la actividad económica8, el argumento último para influir en aquellas traspasa el ámbito científico para situarse en la esfera de influencia de la ideología9.
Sentado lo anterior, el literal de la Constitución de 1978 (en adelante, también CE) resulta plenamente consciente de la imposibilidad de escapar a la necesidad de posicionarse ante la distribución social de la renta y de la riqueza. Así, imbuido de la conjunción entre la corriente económica dominante y el constitucionalismo social que presidió la redacción de los Textos Fundamentales europeos tras la Segunda Guerra Mundial, el Constituyente español hizo suya la tesis de que acaecen “situaciones en las que el sistema de mercado y la búsqueda del interés individual, librados a su propia dinámica, conducen a resultados indeseados”10.
Es por ello que, alejándose de una neutralidad valorativa formal sobre la distribución personal y espacial de la renta y de la riqueza, y zanjando, al decir de algunos, una asignatura pendiente en la Historia de España11, la Constitución del consenso12 de 1978 alumbró un Estado social y democrático de Derecho federalizable, cuyo desiderátum teleológico en el ámbito de la redistribución económica se orienta hacia la consecución de un reparto personal y regional de la renta y de la riqueza más equitativos. Fines redistributivos que, de acuerdo con la fórmula social del Estado, deben lograrse necesariamente en el seno de un sistema económico capitalista e independientemente de qué nivel territorial de la Administración –central, autonómico o local– sea el responsable de una competencia concreta, dada la vigencia efectiva de un grado de descentralización política que, desde los albores del siglo XXI, resulta sustancialmente simétrico13.
A nuestro juicio, y este será el argumento central que vertebrará esta investigación, con base en la doctrina y en la jurisprudencia constitucional que asocian una de las proyecciones jurídicas de la solidaridad con la redistribución en el campo económico14, los fines redistributivos presentes en la Constitución de 1978 materializables a través de la acción presupuestaria del Estado, y que se despliegan a lo largo del texto constitucional en numerosos artículos de naturaleza materialmente redistributiva a la luz de la Economía, conforman en conjunto la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad. Y ello, con independencia de que aquellos artículos contengan una mención explícita del vocablo solidaridad.
Llegados a este punto, y, no obstante lo antedicho, en lo que conocemos incluso las posiciones doctrinales que acogen la existencia de una vertiente económica del principio constitucional de solidaridad ligada a la redistribución más allá de preceptos programáticos (ilustrativamente, arts. 2 ó 128.1 CE), de la que se predican dos proyecciones, una personal y otra territorial, limitan el análisis del marco constitucional que aquel encarnaría a algunos concretos artículos del texto constitucional. De un lado, la doctrina mayoritaria se ha centrado en la identificación de los instrumentos financieros extraconstitucionales que canalizan los recursos económicos con objetivos redistributivos; fundamentalmente, transferencias de nivelación intercomunitarias –no así las atinentes a la financiación de las Entidades Locales– y fondos europeos15.
De otro lado, los trabajos que han dirigido sus esfuerzos a la identificación de los artículos constitucionales que configurarían la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad han concluido, en conjunto, que la proyección personal de aquel se agotaría en los artículos 41, 45, 156.1 y 158.1 CE. Por tanto, a tenor de la doctrina jurídica, la proyección personal del principio de solidaridad incluiría tanto las previsiones constitucionales relativas a los derechos sociales a la asistencia social y a un desarrollo económico sostenible, preservando un medio ambiente adecuado; como los preceptos que fundamentan las transferencias de nivelación intercomunitarias y las asignaciones que, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, aseguran un mínimo acceso a los servicios públicos de todos los ciudadanos españoles16.
Por su parte, la proyección territorial del principio de solidaridad quedaría circunscrita a la posibilidad de planificación económica, la garantía de unos mínimos recursos para todas las Comunidades Autónomas y el Fondo de Compensación Interterritorial (ex arts. 131.1, 156.1 y 158.1 [17], y 158.2 CE)18. Consiguientemente, con la excepción de la planificación económica, dichos artículos no resultan sino el fundamento, como se ha apuntado líneas arriba, de algunas de –no de todas– las transferencias monetarias entre Administraciones.
A tenor de lo expuesto, con la motivación de extender la doctrina jurídica clásica sobre la vertiente económica subyacente al principio constitucional de solidaridad, este estudio se fija un triple objetivo concatenado. De un lado, con base en los incipientes fundamentos doctrinales existentes que han identificado dicho principio con algunos de los artículos presentes en la Constitución y que se refieren a materias redistributivas, la investigación pretende precisar el alcance de la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad a la luz de la propia Constitución española de 1978.
A tal fin, el razonamiento se orienta a la incardinación dentro de dicho principio de los artículos de la Constitución de cuya redacción pueda predicarse un objetivo redistributivo para el Estado a la luz de la Economía; y para cuya denominación, perfilando el concepto acuñado en un trabajo anterior19, se acoge el término “rostros constitucionales de la redistribución”. Como tales, con otras palabras, la argumentación identifica los preceptos constitucionales de los que puede predicarse un mandato redistributivo para el Sector Público en aras a influir a través del Presupuesto sobre la distribución de la renta y de la riqueza, minorándolas.
En este punto, el presente estudio acoge la perspectiva, pacífica en la literatura hacendística y en la doctrina financiera, de que la actividad económica del Estado comprende tanto la vertiente de los ingresos como la de los gastos públicos, por lo que la categorización de los rostros constitucionales de la redistribución distinguirá entre aquellos referidos a los ingresos de las Administraciones y aquellos relacionados con el gasto público. Por todo lo expuesto, el primer objetivo de esta investigación no dirige su ambición ni a la justificación de la redistribución ni tampoco se adentra en el debate doctrinal que, a lo largo de la Historia, ha indagado los fundamentos político-ideológicos de aquella.
De otro lado, el segundo objetivo de este trabajo se encamina a la cuantificación monetaria de los rostros constitucionales de la redistribución identificados. Para allegar a la cuantificación antedicha y que, en última instancia, aflora a partir del ejercicio de potestades tributario-presupuestarias que traerán causa de la voluntad política mayoritaria, se conecta la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad con los elementos necesarios que caracterizan sus posibilidades financieras en términos del Presupuesto, esto es, su materialización monetaria, a saber: ingresos de las Administraciones, límites al gasto público y dotaciones presupuestarias por la vía del gasto público.
Por último, el tercer objetivo de este trabajo es doble. En primer lugar, se dirige a comparar la ambición redistributiva formal de la Constitución de 1978 con la homónima de los principales países europeos de referencia para la doctrina constitucional española –Alemania, Italia y Francia–, extrapolando el análisis de los rostros constitucionales de la redistribución a los Textos Fundamentales de los tres Estados antedichos. En un segundo estadio, con las limitaciones inherentes, en lo que se conoce, a la evidencia empírico-estadística existente, se enjuicia la efectividad redistributiva relativa de los Sectores Públicos español, alemán, italiano y francés, mediante la utilización del índice de Gini, magnitud económica tradicional en el análisis cuantitativo de la desigualdad. A través de este razonamiento novedoso se conecta la diferencia existente entre diseños constitucionales formalmente homologables y la efectividad material para redistribuir la renta y la riqueza.
Metodológicamente, para colmar todos los objetivos expuestos, la investigación propone un análisis de Derecho positivo a la luz de la Economía, conjugando ambas aproximaciones. En consecuencia, el razonamiento desarrolla una argumentación que, acogiendo los postulados de la doctrina jurídica, se completa, a su vez, con las construcciones de la literatura económica, sobremanera por lo que hace a la Teoría de la Hacienda Pública.
La investigación se estructura en cuatro capítulos, adicionales a estas páginas introductorias. En el primero de ellos se detalla el modelo económico que se desprende de la Constitución española de 1978, del cual cabe derivar la correlativa ambición redistributiva genérica del Estado a la luz de la juridificación del principio de solidaridad, toda vez que España se constituye en un Estado social (art. 1.1 CE).
A tal fin, la argumentación comienza presentando los efectos espontáneos inequitativos interpersonales e interterritoriales que el sistema de mercado autorregulado20 tiende a producir sobre la distribución de la renta y de la riqueza. El razonamiento introduce la función de aseguramiento del Estado, predicable de su propia génesis, para, acto seguido, analizar el despliegue histórico-constitucional de dicha proyección en la influencia del Sector Público sobre la distribución de la renta y de la riqueza. Para ello, desde el punto de vista europeo-occidental, se describe la actitud del Estado ante las desigualdades económicas mediante la exposición de los paradigmas económico-constitucionales capitalistas principales –liberal clásico, liberal providencia y social–.
Con base en los desarrollos expuestos, a partir de la descripción de los constreñimientos político-económicos contemporáneos a la redacción de nuestro Texto Fundamental, así como tomando en consideración la incidencia del Derecho originario de la Unión Europea sobre la Constitución de 1978, pues cada vez se acepta con mayor consenso por la Doctrina que “los textos constitucionales que nos rigen son multinivel y pluritextuales, porque se integran por más de un documento de tal rango formulado en diversas instancias territoriales”21, condición que ostentarían los Tratados comunitarios, el capítulo desgrana la Constitución económica de 1978, incardinándola dentro del paradigma económico-constitucional social.
En este sentido, no obstante la entronización de las instituciones jurídicas fundamentales atinentes al sistema capitalista, derecho de propiedad y libertad de empresa, el Constituyente español refleja explícitamente su voluntad de alcanzar un reparto interpersonal e interterritorial más equitativo de la renta y de la riqueza. Con otras palabras, la Constitución acoge la instauración de un sistema social de mercado cuyo correlato, en términos redistributivos, resulta la vertiente económica del principio de solidaridad. Si bien una parte de la doctrina, a tenor de la Constitución económica de la Unión Europea y las reformas constitucionales que entronizan la estabilidad presupuestaria, defiende la superación del Estado social; a nuestro juicio, ni de un análisis del Derecho positivo de la Unión Europea ni del literal del Texto Fundamental de 1978 puede inferirse la mutación o pérdida de vigencia de la fórmula Estado social.
El segundo capítulo de este trabajo se dedica a la configuración de la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad. Para ello, en primer lugar, se pone de relieve la aproximación poliédrica que la doctrina constitucionalista –académica y jurisprudencial– ha desarrollado sobre el principio de solidaridad. De acuerdo con ella, por lo que específicamente se refiere a la conexión entre redistribución y principio de solidaridad, la personificación de la vertiente económica del principio de solidaridad dentro del literal constitucional quedaría circunscrita, como se ha anticipado, a los artículos 41, 45, 156.1 y 158.1 CE, por lo que hace a su proyección personal; y a los preceptos 131.1, 156.1, 158.1 y 158.2 CE, en lo que respecta a su homónima territorial.
Así las cosas, a partir de la novedosa incorporación de los desarrollos de la Teoría económica al sustrato de la argumentación jurídica referida, la doctrina anterior se expande con la identificación de los artículos constitucionales que, más allá de contener declaraciones programáticas o habilitaciones competenciales, en sí mismos encarnan mandatos para el Sector Público sobre materias o instrumentos con una capacidad sustancial para incidir a través del Presupuesto en la distribución personal y territorial de la renta y de la riqueza, minorando las desigualdades económicas: los rostros constitucionales de la redistribución. La inclusión de la Teoría económica en el razonamiento posibilita identificar artículos adicionales que, en lo que conocemos, no habían sido incluidos en la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad, ni por la doctrina jurídica constitucionalista, ni por la literatura hacendística. Valga como ejemplo de ello el derecho a la gratuidad de la justicia (art. 119 CE).
El acogimiento de los desarrollos de la Teoría económica permite, además, enriquecer el análisis, pues avala la clasificación de los rostros constitucionales de la redistribución en función de que estos contengan mandatos redistributivos por la vía de los ingresos de las Administraciones o por la de los gastos públicos. Dicho criterio de clasificación logra superar la intrínsecamente inagotable discusión entre previsiones e instrumentos personales o territoriales de solidaridad, dada la naturaleza redistributivamente ambivalente de todos ellos. La razón para incorporar novedosamente dicha aproximación estriba en que todos los artículos, también los que se han citado, impactan, en última instancia, tanto sobre la distribución de la renta y de la riqueza personales como sobre sus homónimas territoriales. Este hecho no obsta, en absoluto, para que, al hilo de la descripción de los rostros constitucionales de la redistribución, se clarifique cuál sería su efecto redistributivo dominante, interpersonal o interterritorial, en función de si aquellos quedan preferentemente orientados a la convergencia en renta personal o territorial.
A mayor abundamiento, con independencia de sus efectos redistributivos interpersonales e interterritoriales, en este punto resulta reseñable consignar que el presente estudio asume la posición de que las transferencias entre Administraciones no devienen sino proyección de la redistribución intersubjetiva a partir de la lógica de la distribución competencial. Y ello, eso sí, aunque los efectos de las transferencias redistributivas entre Administraciones queden primordialmente orientadas a la minoración de las diferencias interpersonales y/o interterritoriales de renta y/o de riqueza. Cuestión distinta, como se arguye, resulta el hecho de que la voluntad de avanzar en el plano fiscal hacia la autonomía, suficiencia y corresponsabilidad financieras de todas las Administraciones en un Estado descentralizado implique, necesariamente, por acción del principio de igualdad (fundamentalmente, ex arts. 1.1, 9.2, 142, 156.1, 149.1.1º, 158.1 CE), la emergencia de transferencias de recursos económicos entre ellas (y que, a su vez, también encuentran un fundamento explícito en el articulado constitucional).
Como colofón al segundo capítulo, con base en los artículos constitucionales identificados, e incorporando la narrativa sobre los consensos económico-constitucionales, un último subapartado extrapola el razonamiento que ha conducido a la identificación de los rostros constitucionales de la redistribución de la Constitución de 1978 para presentar la regulación que de ellos realizan los Textos Fundamentales españoles que, desde la Constitución de Cádiz de 1812, han alcanzado vigencia normativa. El interés de este ejercicio novedoso reside en que del mismo cabe derivar las ambiciones redistributivas de las constituciones históricas españolas, las cuales no han resultado ajenas a la vigencia de los principales modelos económico-constitucionales europeo-occidentales. Con otras palabras, esta aproximación puede considerarse como un criterio adicional para la comprensión de la evolución del patrón formal constitucional-redistributivo por el que ha transitado nuestro país.
Sobre el esquema conceptual que el capítulo segundo desarrolla acerca de la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad en la Constitución de 1978, el tercero de ellos se interna en el análisis de las posibilidades financieras de los rostros constitucionales de la redistribución en términos del Presupuesto, con el objetivo último de presentar su cuantificación para el periodo más reciente y homogéneo del que se dispone de datos desde el estallido de la Gran Recesión, 2007-2014. Para ello, y, como punto de partida, se acoge los desarrollos de las literaturas económica y jurídica que comprenden la actividad financiera del Estado como un sistema de impuestos y prestaciones, por tanto, entendiendo aquella “como la tocante a los ingresos y gastos de los entes públicos”22. Desde esta perspectiva, el capítulo parte de la premisa de que, independientemente del nivel territorial de la Administración que resulte investido de una competencia concreta, dos razones presiden la aseveración de que la clave de bóveda del sistema redistributivo descansa inicialmente sobre el pilar financiero.
De un lado, es un lugar común afirmar que solo a partir de una Hacienda Pública robusta –tal y como, de hecho, pretendían configurar los Pactos de la Moncloa de octubre de 1977 o Constitución Fiscal extra constitutionem23–, capaz de embridar la natural restricción financiera del Estado24, endurecida esta desde la adhesión de España a la Eurozona y sus correlativas reglas fiscales, resulta posible materializar los postulados constitucionales. Será una efectiva y continuada capacidad económica de las diferentes Administraciones que componen el Estado la que, a partir de un sistema fiscal en conjunto progresivo –redistributivo– (ex art. 31.1 CE), les habilitará para desarrollar los objetivos redistributivos constitucionales interpersonales e interterritoriales, aun en periodos de caída de la actividad productiva (y, por ende, también de la recaudación impositiva). En este punto, dando un paso adicional sobre la doctrina y la jurisprudencia constitucionales, en relación con los beneficios fiscales se discute la idoneidad de asumir los efectos jurídicos del principio de progresividad como simultáneamente predicables del ejercicio de las competencias tributarias de cada nivel territorial de la Administración.
De otro lado, más allá de poder atesorar potencialmente recursos financieros en el marco del mandato de estabilidad presupuestaria (ex art. 135 CE y del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria ), para alcanzar una distribución de la renta y de la riqueza más equitativa también resulta imprescindible la existencia por parte de todas las Administraciones de una permanente voluntad política orientada a la aprobación continuada de dotaciones presupuestarias por la vía del gasto público destinadas efectivamente a la reducción de las desigualdades económicas. No en vano, la eficacia material de los rostros constitucional-redistributivos trae indefectiblemente causa de los recursos financieros que a su satisfacción no solo se consigan, sino también se consignen.
Así las cosas, la investigación atiende a los tres elementos que, en conjunto, y, a nuestro juicio, describen los condicionantes y resultados directamente relacionados con el Presupuesto que reflejan la capacidad político-económica de las Administraciones Públicas españolas para la materialización financiera de los rostros constitucionales de la redistribución; a saber: ingresos de las Administraciones, límites al gasto público y ejercicio de potestades presupuestarias. Con otras palabras, las posibilidades redistributivas del Estado en su conjunto penden de la suficiencia financiera de los diferentes niveles territoriales de la Administración, que trae causa de la configuración de sus sistemas de financiación; del cumplimiento de la obligación normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera que rige para todos los niveles territoriales de gobierno y que define el marco en el que necesariamente deben desenvolverse sus correspondientes sistemas de financiación; y, por último, del ejercicio de potestades presupuestarias por la vía del gasto público.
Es precisamente del ejercicio de potestades tributario-presupuestarias del que se obtiene la cuantificación económica, en términos agregados a nivel nacional, de los rostros constitucionales de la redistribución, toda vez que aquellos son clasificados en función de que minoren las desigualdades por la vía de los ingresos o de los gastos públicos. A continuación, se detalla la aproximación del tercer capítulo de esta investigación a cada uno de los tres elementos antedichos.
En primer lugar, el razonamiento desgrana la normativa sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, la cual, como se ha puesto de relieve, construye el marco en el que se desenvuelven los sistemas de financiación de las Administraciones Públicas españolas. Normativa de estabilidad presupuestaria que, a la postre, se proyecta tanto por lo que hace a los techos de gasto y endeudamiento de aquellas como en lo atinente a los plazos de pago a proveedores. En este punto, se incorpora una sucinta digresión para discutir novedosamente las implicaciones de la regla de gasto introducida por el artículo 12.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en un entorno de prórroga presupuestaria.
En segundo lugar, la argumentación se centra en el enjuiciamiento de la suficiencia financiera de los diferentes niveles de gobierno –central, autonómico y local– que permite nutrir a cada nivel territorial de la Hacienda Pública de los recursos económicos necesarios para sostener la financiación de sus metas redistributivas. A tal fin, se desarrolla tanto la normativa que asiste a cada Administración para legislar en materia impositiva –determinada a partir del alcance de sus competencias tributarias– como la que sustenta y entroniza las transferencias de nivelación entre Administraciones. Junto con la capacidad de endeudamiento, resultan los tres elementos que principalmente definen los sistemas de financiación.
Como tercer y último punto, con el objetivo de enfatizar la importancia del ejercicio de potestades políticas tributario-presupuestarias en la materialización monetaria de los rostros constitucionales de la redistribución, mediante el empleo de cifras proporcionadas por diversas fuentes públicas se ofrece evidencia cuantitativa sobre los mismos para el periodo 2007-2014, el más reciente del que se dispone de datos homogéneos y que, a su vez, contiene el último año previo a la crisis económica. Los importes que se muestran toman como referencia el punto de vista agregado. En coherencia con el planteamiento que se defiende y que enfatiza el sustrato personal que preside toda acción pública redistributiva, los montantes monetarios reflejan dotaciones económicas de los rostros constitucionales de la redistribución para el conjunto de las Administraciones Públicas españolas. De este ejercicio, además, puede derivarse el impacto combinado que la obligación de estabilidad presupuestaria y el ciclo económico impone sobre las posibilidades financieras de las Administraciones, tal y como ponen de relieve las cifras compiladas.
El último capítulo de la investigación presenta la discusión final acerca de la efectividad relativa del Sector Público español para disminuir las desigualdades en renta y en riqueza, con las limitaciones inherentes a la evidencia empírico-estadística que, en lo que conocemos, existe. A tal fin, a partir de la comparación de la regulación de los rostros constitucionales de la redistribución en los Textos Fundamentales español, alemán, italiano y francés, así como de la capacidad de cada uno de los Sectores Públicos de esos Estados para minorar las desigualdades en renta y riqueza –sintetizando su efectividad a partir de la consideración del índice de Gini–, se pone en valor cómo, sobre la base de una regulación formalmente muy similar, la efectividad redistributiva de los cuatro Estados para minorar las diferencias en renta de la población activa a partir de la acción de los impuestos directos y las transferencias monetarias también resulta grosso modo homologable.
A mayor abundamiento, es reseñable, de un lado, que la mayor efectividad redistributiva de los cuatro Estados descansa sobre el gasto público, cuya capacidad para minorar la desigualdad económica es muy superior a la que revelan sus respectivos sistemas fiscales. De otro lado, destaca que el nivel de desigualdad en cualquiera de los cuatro Estados objeto de estudio tras la acción del Sector Público depende muy significativamente del propio grado de desigualdad económica producto del mercado.
Notas a pie
1 Posición manifestada desde los albores del constitucionalismo. Valga como ejemplo el escrito de James Madison, “Concerning Dangers from Dissensions Between the States”, The Federalist, núm. 62, 1788, http://www2.hn.psu.edu/faculty/jmanis/poldocs/fed-papers.pdf (última consulta: 10/04/2013).
2 Lasalle, Ferdinand, ¿Qué es una constitución?, Barcelona, Ariel Derecho, 1863/2001, 183 págs., pág.119.
3 García Pelayo, Manuel, “Consideraciones sobre las cláusulas económicas de la Constitución”, en Manuel Ramírez (ed.), Estudios sobre la Constitución española de 1978, Zaragoza, Libros Pórtico, 1979, págs. 27-53, pág. 31.
4 García, Pelayo, Manuel, “El saber económico europeo”, Revista de Estudios Políticos, núm. 52, 1950, págs. 175-180, pág. 175.
5 De hecho, incluso se ha argüido que la hegemonía de una u otra cosmovisión hundiría su justificación en la retórica (seminalmente, McCloskey, Deirdre N., “The Rhetoric of Economics”, Journal of Economic Literature, Vol. XXI, 1983, págs. 481-517).
6 Con muy leves variaciones, la definición se ha tomado de Thomas Piketty, El capital en el siglo XXI, Madrid, Fondo de Cultura Económica, 2014, 663 págs., pág. 61.
7 Para un estudio que desarrolla esta argumentación, véase Roncaglia, Alessandro, El mito de la mano invisible, Zaragoza, Genueve ediciones, 2011, 127 págs. Seminalmente, la proyección intersubjetiva de la relación entre riqueza y poder fue puesta de manifiesto por el pensamiento aristotélico.
8 De hecho, ya a mediados del siglo XIX la Economía Política explicitó la diferencia entre la naturaleza objetiva de las leyes que rigen la producción de subjetividad que subyace a la distribución de la riqueza (seminalmente, Mill, John Stuart, Principios de economía política, con algunas de sus aplicaciones a la filosofía social, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica,1848/1996, 896 págs.), de lo que se sigue la tesis de que, en puridad, “en ningún momento ha sido separable lo económico de lo social” (De Cabo Martín, Carlos, La crisis del Estado social, Barcelona, Promociones Publicaciones Universitarias, 1986, 139 págs., pág. 38). Posición, a mayor abundamiento, que constituye el núcleo central del análisis económico estructural, que abiertamente refiere la determinación de los procesos de distribución de la renta y de la riqueza como efectos indisolubles de la organización social en la que coexisten (como ejemplo, véase Sampedro, José Luis y Martínez Cortiña, Rafael, Estructura económica: teoría básica y estructura mundial, Barcelona, Ariel, 1973, 684 págs.).
9 Valgan como ejemplos antitéticos las obras de John Rawls (A Theory of Justice, Oxford, Oxford University Press, 1971/1985, 607 págs.) y Friedrich A. Von Hayek (Principios de un orden social liberal, Madrid, Unión Editorial, 2001, 130 págs.).
Mientras el primero defiende la regla del maximum minimorum, Hayek entiende que no se debe valorar como justos o injustos los resultados económicos que traen causa del mercado. En todo caso, incluso este tipo de argumentos que desechan juzgar los resultados individuales del mercado contienen, por su propia naturaleza, juicios de valor sobre “lo justo”.
10 Hirschman, Albert Otto, De la Economía a la política y más allá, Barcelona, Fondo de Cultura Económica, 1981/1984, 387 págs., pág. 374.
11 Montero Rodríguez, Celso, “La solidaridad constitucional y sus problemas en el Estado Autonómico”, en VVAA, Jornadas de estudio sobre el Título Preliminar de la Constitución, Vol. II, Madrid, Ministerio de Justicia (Centro de Publicaciones), 1988, págs. 1241-1275, pág. 1246.
12 En palabras de García de Enterría, que reflejan una posición común en la doctrina, “la gran hazaña histórica de la Constitución está en el logro sin precedentes, que ha puesto término a más de siglo y medio de luchas políticas existenciales y ha creado, sin más, por ello mismo, un espacio político común, por vez primera general y nacional” (García de Enterría, Eduardo, “El valor normativo de la Constitución española”; Revista de Derecho Político, núm. 44, 1998, págs. 31-44, págs. 35).
Para un estudio específico sobre el consenso, que, a la postre, defiende la “imperiosa necesidad de la recuperación del diálogo” (pág. 106) en la actualidad, véase Alzaga, Óscar, Del consenso constituyente al conflicto permanente, Madrid, Trotta, 2011, 106 págs.
13 La doctrina en este punto se muestra sustancialmente pacífica. Valga como ejemplo Tudela Aranda, José, “¿Reforma constitucional en clave federal? (Sistematización de problemas generados por las reformas y posibles soluciones)”, Revista de Estudios Políticos, núm. 151, 2011, págs. 231-279.
14 Valga como ejemplo el trabajo de De Lucas, Francisco Javier, “La polémica sobre los deberes de solidaridad”, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 19, 1994, págs. 9-88, pág. 26
A mayor abundamiento, para un estudio que resume el recorrido histórico de la juridificación de la solidaridad véase Pisarello, Gerardo, “Solidaridad e insolidaridad en el constitucionalismo contemporáneo: elementos para una aproximación”, Revista de Estudios Sociales, núm. 46, 2013, págs. 86-97, págs. 87-93.
Desde el punto de vista jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha afirmado que el contenido más importante del principio de solidaridad es el financiero (ilustrativamente, STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 7).
15 Ilustrativamente, véase VVAA (Francisco Balaguer Callejón, Coord.), Manual de Derecho Constitucional, Volumen I, Madrid, Tecnos, 5ª ed., 2010, 497 págs., págs. 363-364; López Guerra et al., Derecho Constitucional, Volumen II, Valencia, Tirant lo Blanch, 8ª edición, 2010, 343 págs., pág. 263; o De Esteban, Jorge y Pedro J. González-Trevijano, Curso de Derecho Constitucional Español, Tomo III, Madrid, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 1994, págs. 823-824.
A mayor abundamiento, dentro de esta categoría de instrumentos que canalizarían recursos monetarios con finalidad redistributiva incluso se han llegado a mencionar participaciones de las Comunidades Autónomas en ingresos del Estado o la cobertura de determinados riesgos en caso de catástrofes naturales (Pemán Gavín, Juan, Igualdad de los ciudadanos y autonomías territoriales, Zaragoza/Madrid, Prensas Universitarias de Zaragoza/Civitas, 1992, 331 págs., págs. 279 y 289, respectivamente).
16 Mientras los artículos 41, 45 y 156.1 son encuadrados dentro de la proyección personal principio de solidaridad por Javier Tajadura Tejada (“El principio de solidaridad en el Estado Autonómico”, Cuadernos de Derecho Público, núm. 32, 2007, págs. 69-102), la garantía de redistribución interpersonal del 158.1 traería causa directa de la interpretación del principio de solidaridad por el Tribunal Constitucional, ilustrativamente en su sentencia 31/2010, de 28 de junio, FJ134.
A mayor abundamiento, como se desarrolla a continuación, el artículo 156.1 queda categorizado como atinente de forma simultánea a las proyecciones personal y territorial del principio de solidaridad en el trabajo referido de Tajadura e, ilustrativamente, también en el de Julio López Laborda, “La financiación autonómica en la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 sobre el Estatut”, en J. Tornos (dir.), Informe Comunidades Autónomas 2010, Barcelona, Instituto de Derecho Público, 2011, págs. 757-770.
17 De nuevo, igual que acontecía con el artículo 156.1, el 158.1 ha sido incardinado como precepto encuadrable simultáneamente en las proyecciones territorial y personal de la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad (véase el trabajo de López Laborda citado supra y el estudio de Vega García, Alberto, “El principio constitucional de solidaridad interterritorial en España y en Alemania: aplicación y límites”, Revista d´Estudis Autonòmics i Federals, núm. 20, 2014, págs. 214-277).
Por su parte, Domínguez y Sánchez la incluyen la previsión del 158.1 como exclusivamente perteneciente a la solidaridad interterritorial (Domínguez Zorrero, Manuel, y Sánchez Pino, Antonio J., “La solidaridad interterritorial y la financiación autonómica”, Revista de Estudios Regionales, núm. 66, 2003, págs. 153-165).
18 La planificación económica es citada por Tajadura, en su trabajo citado supra, como instrumento de solidaridad.
19 En Sanz Arcega, Eduardo, “Los rostros constitucionales de la redistribución: la vertiente económica del principio constitucional de solidaridad, Revista de Derecho Político, núm. 93, 2015, págs. 285-317, se acuña la expresión “rostros constitucionales de la redistribución” en relación con “artículos de la Constitución española de 1978 cuya naturaleza puede considerarse sustantivamente redistributiva” (ibíd., pág. 289).
20 Lo que no quiere decir carente de regulación, dada la indubitadamente naturaleza artificial del mercado.
21 Muñoz Machado, Santiago, Vieja y nueva constitución, Barcelona, Crítica, 2016, 316 págs., pág. 14.
22 Cazorla Prieto, Luis María, Derecho Financiero y Tributario. Parte General, Cizur Menor, Aranzadi, 2009, 678 págs., pág. 55. Seminalmente, por lo que hace a la literatura económica española, cabe citar la obra de Enrique Fuentes Quintana, Hacienda Pública. Principios y estructura de la imposición, Madrid, Rufino García Blanco, 1986.
23 Barón Crespo, Enrique, “La Constitución fiscal de 1978”, Revista de Occidente, núm. 361, 2011, págs. 91-101, pág. 101.
Dicho con otros términos, los Pactos de la Moncloa afrontaron la necesidad de acometer una reforma fiscal “que pusiera a la hora de Europa nuestro anticuado cuadro tributario” (Fuentes Quintana, Enrique, “De los Pactos de la Moncloa a la entrada en la Comunidad Económica Europea (1977-1986)”, Información Comercial Española, ICE: Revista de Economía, núm. 826, 2005, págs. 39-71, pág. 52).
No en vano, la importancia de la recaudación por imposición directa, capital en todo Estado desarrollado, sólo superó de forma permanente a la indirecta, salvo alguna puntual excepción posterior, desde 1979 (tal y como muestran las cifras expuestas en Comín Comín, Francisco, y Díaz, Daniel, “Sector Público administrativo y Estado del bienestar”, en VVAA, Albert Carreras y Xavier Tafunell (coords.), Estadísticas históricas de España, Siglos XIX-XX, Vol. II, 2ª ed., Bilbao, Fundación BBVA, 2005, 964 págs., págs. 873-964, págs. 940-941).
24 Pues se comparte que “la idea de una capacidad ilimitada del Estado para endeudarse no resulta sino una ilusión” (valga como ejemplo Rubio Llorente, Francisco, “La reforma del artículo 135 CE”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 93, 2011, págs. 203-210, pág. 205).
Resumen (otro idioma):
Pal. clave: derecho constitucional ; redistribucion ; derecho comparado ; hacienda publica y presupuestos
Titulación: Programa de Doctorado en Derechos Humanos y Libertades Fundamentales
Plan(es): Plan 501
Departamento: Derecho Público
Nota: Presentado: 15 03 2018
Nota: Tesis-Univ. Zaragoza, Derecho Público, 2018
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