Guerrero Vázquez, Pablo
Contreras Casado, Manuel (dir.) ; Garrido López, Carlos (dir.)
Universidad de Zaragoza,
2018
Resumen: La recesión económica iniciada en 2008, y la subsiguiente crisis de deuda soberana desatada en 2010 en varios países de la Eurozona, han quebrado sólidas categorías jurídico-públicas y están cuestionando tanto el crecimiento sostenido del gasto público, que caracterizaba hasta la fecha al Estado Social, como las fórmulas de división del poder, en su dimensión horizontal, al provocar un reforzamiento del poder ejecutivo, y especialmente en su dimensión vertical, en los Estados descentralizados europeos, al desencadenar en los mismos una dinámica centrípeta. El desplome generalizado de las fuentes de ingresos públicos y el importante crecimiento experimentado por diferentes partidas de gasto, dirigidas fundamentalmente a paliar los efectos de la crisis, han provocado acusados desequilibrios presupuestarios. Y frente a ellos, las autoridades nacionales y europeas, han reaccionado reforzando sus compromisos de disciplina fiscal.
Los efectos que la constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria ha provocado en la división vertical del poder son, en cambio, profundos y mucho más evidentes. Y su estudio es especialmente interesante atendiendo al mayor riesgo que existe de que las crisis económicas afecten de manera más intensa a la sostenibilidad financiera de aquellos Estados en los que el gasto se encuentra descentralizado. Este trabajo parte de la evidencia de que la consolidación normativa del principio de estabilidad presupuestaria ha alterado el paradigma dominante de las relaciones de poder entre la Unión Europea y los Estados miembros, entre los propios Estados y, en el seno de los Estados, entre el poder central y los entes subcentrales. Ante el agudo escenario de crisis de la deuda soberana, las instituciones de la Eurozona reforzaron las reglas fiscales comunitarias de estabilización presupuestaria e instaron –o conminaron- a incorporar el principio de estabilidad presupuestaria a los respectivos ordenamientos internos de los Estados miembros, preferentemente a nivel constitucional. La consecuencia directa de la consagración normativa del principio de estabilidad presupuestaria ha sido una profunda reestructuración del sistema de relaciones intergubernamentales entre los Estados miembros de la UE, que ha dado lugar a una mayor integración en el marco de un nuevo sistema de gobernanza económica multinivel. En los procesos de construcción federal, como es el europeo, las crisis económicas potencian los poderes centrales por ser ésta la única manera de evitar que el riesgo de default se traslade desde la periferia a la Federación en su conjunto. Asimismo, este proceso está condicionando decisivamente la escala nacional y alterando las reglas de la distribución territorial del poder en los Estados miembros con estructura descentralizada, al dotarse a las instancias centrales de gobierno de una capacidad de iniciativa y un poder de intervención sobre los entes subcentrales del que carecían con anterioridad. La España autonómica, en el duro contexto de la crisis desencadenada en 2008, no ha escapado a esta lógica y no constituye una excepción.
La consagración de la regla de oro en el ordenamiento jurídico español ha incidido, directamente, en la autonomía financiera de las CCAA y, a través de ésta, ha alterado la dimensión de su autonomía política. Pero, ¿en qué aspectos la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas se ha visto redefinida como consecuencia de la consagración constitucional del principio de estabilidad presupuestaria? Esta es la pregunta a la que nuestra investigación pretende dar respuesta. Aunque a lo largo de este trabajo son analizados otros sistemas de disciplina fiscal, desarrollados en experiencias federales y regionales de nuestro entorno (EEUU, Suiza y, especialmente, la UE, Alemania e Italia), conviene adelantar que no estamos ante un estudio de Derecho comparado. Es indudable que el análisis de otras experiencias resulta útil para construir, por comparación, un discurso. Pero al estudiar otros sistemas lo que se persigue es situarnos en una posición más ventajosa para evaluar la intensidad con la que la constitucionalización del principio de estabilidad ha repercutido en nuestro Estado autonómico. Con tal pretensión, el trabajo se ha dividido en seis partes, cuyo contenido se pasa sintéticamente a exponer.
El Capítulo 1, de contenido fundamentalmente teórico, indaga en los orígenes de la constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria en los estados federados de EEUU tras la crisis de 1840. A la luz de los elementos fundamentales del sistema de estabilidad presupuestaria estadounidense, y por comparación, se identifican las principales características de lo que, tiempo después, cabe denominar modelo europeo de disciplina fiscal, dentro del cual puede enmarcarse el sistema español, el alemán, el propio sistema de disciplina fiscal de la UE y, en cierta medida, el sistema italiano. El sistema suizo, aunque es abordado tangencialmente, puede considerarse un tertium genus, ya que comparte algunos de los rasgos más característicos del modelo estadounidense y, también, del europeo. La exposición del modelo europeo permite extraer dos conclusiones fundamentales. En primer lugar, que existen una serie de parámetros, claramente identificados y de suma importancia, compartidos por los sistemas de disciplina fiscal que se han encuadrado bajo el mismo; pero a la vez, y ésta es la segunda de las conclusiones, que presentan entre ellos algunas diferencias que conviene poner de relieve.
El Capítulo 2 de la obra, de carácter comparado, afronta ya con voluntad decididamente normativa el estudio de los sistemas de disciplina fiscal de la Unión Europea, de Alemania y de Italia. El capítulo ahonda en las principales concomitancias y divergencias que estos sistemas presentan entre sí y, fundamentalmente, respecto al sistema español. El estudio del sistema de disciplina fiscal de la UE, que es abordado en primer lugar, reviste un doble interés. Por un lado, tiene importancia como un modelo autónomo propio de un escenario “federal” pues, aunque es comúnmente conocido que la UE no es, a día de hoy, un Estado federal, no cabe duda de que en el proceso de integración europeo subyace un esfuerzo federalizante por parte de los Estados miembros. Pero además, atendiendo a que España es simultáneamente Estado soberano y ente subcentral de la Unión, difícilmente puede abordarse el estudio del modelo español de disciplina fiscal si se desconocen las líneas maestras del sistema de la UE. En segundo lugar, se aborda el sistema alemán como un supuesto paradigmático que, aun habiendo sido impuesto por el centro a la periferia, es sumamente cuidadoso en preservar el equilibrio de poder entre el Bund y los Länder. Por último, resulta de interés el estudio del sistema italiano, ya que el mismo, al desarrollarse en un Estado regional integrado en la Eurozona, permite su confrontación con otros implementados en contextos más descentralizados y, en especial, con nuestro Estado de las Autonomías, que en ocasiones ha sido visto por la doctrina como una experiencia descentralizadora a medio camino entre el regionalismo y el federalismo. Aunque Italia se aleja de los rasgos más característicos de los sistemas de disciplina fiscal desarrollados en otras experiencias federales o cuasi-federales propios de la Eurozona, comparte no pocos rasgos con nuestro sistema en punto a algunas cuestiones de detalle, pero no por ello insignificantes. Por el contrario, y por diferentes razones, han sido excluidos de este análisis otros sistemas de disciplina fiscal experimentados también dentro de la Eurozona en escenarios descentralizados. El modelo austriaco no se aborda por su elevada similitud con el alemán, que podría hacer en ocasiones el análisis redundante. Y tampoco se estudia el sistema belga, que se desarrolla en un sistema federal nítidamente centrífugo, con una estructura territorial atípica y que, además, hasta la fecha parece no estar dando los resultados esperados.
Todos los sistemas de disciplina fiscal estudiados en el Capítulo 2 son abordados siguiendo el siguiente esquema. En primer lugar, se analizan 1) las razones que provocaron la constitucionalización del freno al endeudamiento en cada uno de ellos; posteriormente, 2) el papel que juega el centro durante la fase de elaboración presupuestaria de los entes subcentrales; y, por último, 3) la posible regulación de un momento coercitivo para que el poder central pueda garantizar el retorno a una situación de equilibrio presupuestario en los casos de incumplimiento periférico.
Los tres aspectos a los que acabamos de hacer alusión son abordados respectivamente, en punto al sistema español, en los Capítulos 3, 4 y 5. El análisis del sistema de disciplina fiscal español se inicia en el Capítulo 3 con un estudio del proceso de constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria, desde una perspectiva primero política y, con posterioridad, técnico-jurídica. No obstante, el análisis del artículo 135 CE es estéril si no se complementa con el estudio de la ley orgánica que lo desarrolla, por mandato del propio precepto constitucional. Por ello, el estudio de esta disposición constitucional se complementa con el de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, una norma ambiciosa que, además de completar el artículo 135 CE, excede su propia literalidad, y constituye, por lo tanto, la verdadera clave de bóveda del sistema español de disciplina fiscal. Antes de finalizar el Capítulo 3 se aborda también el –reducido- papel que los Estatutos de Autonomía y las leyes de estabilidad presupuestaria autonómicas tienen como garantes del principio de estabilidad.
La LOEPSF sitúa al Gobierno central en una posición dominante en sus dos momentos fundamentales: en la definición de las políticas de gasto (Capítulo 4) y, posteriormente, una vez aprobado el presupuesto autonómico, en el momento represivo que se desencadena en caso de incumplimiento de sus obligaciones de carácter presupuestario (Capítulo 5). En el marco del Capítulo 4 se aborda el sistema diseñado por la LOEPSF para repartir, anualmente, los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública entre los diferentes subsectores de la Administración y, a la luz de este sistema, se aprovecha para profundizar en el parámetro de constitucionalidad de las leyes autonómicas de presupuestos, así como en la supervisión que de estas normas debe realizarse como paso previo a su impugnación. Evidentemente, tras ello subyace el complejo control jurisdiccional del principio de estabilidad presupuestaria.
En el Capítulo 5 se estudia el elenco de medidas preventivas, correctivas y coercitivas con las que cuenta el Estado para garantizar que las CCAA cumplen sus obligaciones presupuestarias, como son la imposición de multas, el ejercicio por parte del Estado de las competencias normativas en relación con los tributos cedidos o el envío de una comisión de expertos para que “recomiende” la adopción de una serie de medidas que permitan superar la situación de incumplimiento. El análisis se detiene especialmente en el estudio de la coerción estatal, prevista en el artículo 26 LOEPSF que remite al artículo 155 CE como instrumento de ultima ratio para velar por la observancia del principio de estabilidad presupuestaria. Y el Capítulo concluye evaluando la aplicación del momento represivo previsto en la LOEPSF que, tras un largo periplo, ha terminado teniendo una verdadera eficacia normativa.
Una vez analizados en los Capítulo 3, 4 y 5 los diferentes parámetros del sistema español, todo apunta a que la constitucionalización del principio de estabilidad, y principalmente el modo en el que ha sido desarrollado legislativamente, ha provocado que la autonomía financiera de las CCAA haya quedado vigilada e intervenida, mutando su significación constitucional y quedando mermadas sus garantías. Teniendo ello en consideración, pasado más de un lustro desde la reforma constitucional de 2011 y constatados sus principales defectos, en el Capítulo 6 se realiza, de manera previa a las conclusiones, una propuesta de lege ferenda de reforma del artículo 135 CE. La modificación constitucional que proponemos persigue, por un lado, superar aquellos aspectos de constitucionalidad controvertida que presenta el sistema y, por otro, optimizar aquellos otros extremos que, siendo constitucionales, admiten una mejor regulación. La propuesta, además, parte de la convicción de que tras la manifiestamente mejorable reforma de 2011, no solo desde un punto de vista sustantivo, sino principalmente procedimental, la revisión de esta disposición constitucional puede constituir una oportunidad para reconciliar a la opinión pública con las reglas fiscales.
Resumen (otro idioma):
Los efectos que la constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria ha provocado en la división vertical del poder son, en cambio, profundos y mucho más evidentes. Y su estudio es especialmente interesante atendiendo al mayor riesgo que existe de que las crisis económicas afecten de manera más intensa a la sostenibilidad financiera de aquellos Estados en los que el gasto se encuentra descentralizado. Este trabajo parte de la evidencia de que la consolidación normativa del principio de estabilidad presupuestaria ha alterado el paradigma dominante de las relaciones de poder entre la Unión Europea y los Estados miembros, entre los propios Estados y, en el seno de los Estados, entre el poder central y los entes subcentrales. Ante el agudo escenario de crisis de la deuda soberana, las instituciones de la Eurozona reforzaron las reglas fiscales comunitarias de estabilización presupuestaria e instaron –o conminaron- a incorporar el principio de estabilidad presupuestaria a los respectivos ordenamientos internos de los Estados miembros, preferentemente a nivel constitucional. La consecuencia directa de la consagración normativa del principio de estabilidad presupuestaria ha sido una profunda reestructuración del sistema de relaciones intergubernamentales entre los Estados miembros de la UE, que ha dado lugar a una mayor integración en el marco de un nuevo sistema de gobernanza económica multinivel. En los procesos de construcción federal, como es el europeo, las crisis económicas potencian los poderes centrales por ser ésta la única manera de evitar que el riesgo de default se traslade desde la periferia a la Federación en su conjunto. Asimismo, este proceso está condicionando decisivamente la escala nacional y alterando las reglas de la distribución territorial del poder en los Estados miembros con estructura descentralizada, al dotarse a las instancias centrales de gobierno de una capacidad de iniciativa y un poder de intervención sobre los entes subcentrales del que carecían con anterioridad. La España autonómica, en el duro contexto de la crisis desencadenada en 2008, no ha escapado a esta lógica y no constituye una excepción.
La consagración de la regla de oro en el ordenamiento jurídico español ha incidido, directamente, en la autonomía financiera de las CCAA y, a través de ésta, ha alterado la dimensión de su autonomía política. Pero, ¿en qué aspectos la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas se ha visto redefinida como consecuencia de la consagración constitucional del principio de estabilidad presupuestaria? Esta es la pregunta a la que nuestra investigación pretende dar respuesta. Aunque a lo largo de este trabajo son analizados otros sistemas de disciplina fiscal, desarrollados en experiencias federales y regionales de nuestro entorno (EEUU, Suiza y, especialmente, la UE, Alemania e Italia), conviene adelantar que no estamos ante un estudio de Derecho comparado. Es indudable que el análisis de otras experiencias resulta útil para construir, por comparación, un discurso. Pero al estudiar otros sistemas lo que se persigue es situarnos en una posición más ventajosa para evaluar la intensidad con la que la constitucionalización del principio de estabilidad ha repercutido en nuestro Estado autonómico. Con tal pretensión, el trabajo se ha dividido en seis partes, cuyo contenido se pasa sintéticamente a exponer.
El Capítulo 1, de contenido fundamentalmente teórico, indaga en los orígenes de la constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria en los estados federados de EEUU tras la crisis de 1840. A la luz de los elementos fundamentales del sistema de estabilidad presupuestaria estadounidense, y por comparación, se identifican las principales características de lo que, tiempo después, cabe denominar modelo europeo de disciplina fiscal, dentro del cual puede enmarcarse el sistema español, el alemán, el propio sistema de disciplina fiscal de la UE y, en cierta medida, el sistema italiano. El sistema suizo, aunque es abordado tangencialmente, puede considerarse un tertium genus, ya que comparte algunos de los rasgos más característicos del modelo estadounidense y, también, del europeo. La exposición del modelo europeo permite extraer dos conclusiones fundamentales. En primer lugar, que existen una serie de parámetros, claramente identificados y de suma importancia, compartidos por los sistemas de disciplina fiscal que se han encuadrado bajo el mismo; pero a la vez, y ésta es la segunda de las conclusiones, que presentan entre ellos algunas diferencias que conviene poner de relieve.
El Capítulo 2 de la obra, de carácter comparado, afronta ya con voluntad decididamente normativa el estudio de los sistemas de disciplina fiscal de la Unión Europea, de Alemania y de Italia. El capítulo ahonda en las principales concomitancias y divergencias que estos sistemas presentan entre sí y, fundamentalmente, respecto al sistema español. El estudio del sistema de disciplina fiscal de la UE, que es abordado en primer lugar, reviste un doble interés. Por un lado, tiene importancia como un modelo autónomo propio de un escenario “federal” pues, aunque es comúnmente conocido que la UE no es, a día de hoy, un Estado federal, no cabe duda de que en el proceso de integración europeo subyace un esfuerzo federalizante por parte de los Estados miembros. Pero además, atendiendo a que España es simultáneamente Estado soberano y ente subcentral de la Unión, difícilmente puede abordarse el estudio del modelo español de disciplina fiscal si se desconocen las líneas maestras del sistema de la UE. En segundo lugar, se aborda el sistema alemán como un supuesto paradigmático que, aun habiendo sido impuesto por el centro a la periferia, es sumamente cuidadoso en preservar el equilibrio de poder entre el Bund y los Länder. Por último, resulta de interés el estudio del sistema italiano, ya que el mismo, al desarrollarse en un Estado regional integrado en la Eurozona, permite su confrontación con otros implementados en contextos más descentralizados y, en especial, con nuestro Estado de las Autonomías, que en ocasiones ha sido visto por la doctrina como una experiencia descentralizadora a medio camino entre el regionalismo y el federalismo. Aunque Italia se aleja de los rasgos más característicos de los sistemas de disciplina fiscal desarrollados en otras experiencias federales o cuasi-federales propios de la Eurozona, comparte no pocos rasgos con nuestro sistema en punto a algunas cuestiones de detalle, pero no por ello insignificantes. Por el contrario, y por diferentes razones, han sido excluidos de este análisis otros sistemas de disciplina fiscal experimentados también dentro de la Eurozona en escenarios descentralizados. El modelo austriaco no se aborda por su elevada similitud con el alemán, que podría hacer en ocasiones el análisis redundante. Y tampoco se estudia el sistema belga, que se desarrolla en un sistema federal nítidamente centrífugo, con una estructura territorial atípica y que, además, hasta la fecha parece no estar dando los resultados esperados.
Todos los sistemas de disciplina fiscal estudiados en el Capítulo 2 son abordados siguiendo el siguiente esquema. En primer lugar, se analizan 1) las razones que provocaron la constitucionalización del freno al endeudamiento en cada uno de ellos; posteriormente, 2) el papel que juega el centro durante la fase de elaboración presupuestaria de los entes subcentrales; y, por último, 3) la posible regulación de un momento coercitivo para que el poder central pueda garantizar el retorno a una situación de equilibrio presupuestario en los casos de incumplimiento periférico.
Los tres aspectos a los que acabamos de hacer alusión son abordados respectivamente, en punto al sistema español, en los Capítulos 3, 4 y 5. El análisis del sistema de disciplina fiscal español se inicia en el Capítulo 3 con un estudio del proceso de constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria, desde una perspectiva primero política y, con posterioridad, técnico-jurídica. No obstante, el análisis del artículo 135 CE es estéril si no se complementa con el estudio de la ley orgánica que lo desarrolla, por mandato del propio precepto constitucional. Por ello, el estudio de esta disposición constitucional se complementa con el de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, una norma ambiciosa que, además de completar el artículo 135 CE, excede su propia literalidad, y constituye, por lo tanto, la verdadera clave de bóveda del sistema español de disciplina fiscal. Antes de finalizar el Capítulo 3 se aborda también el –reducido- papel que los Estatutos de Autonomía y las leyes de estabilidad presupuestaria autonómicas tienen como garantes del principio de estabilidad.
La LOEPSF sitúa al Gobierno central en una posición dominante en sus dos momentos fundamentales: en la definición de las políticas de gasto (Capítulo 4) y, posteriormente, una vez aprobado el presupuesto autonómico, en el momento represivo que se desencadena en caso de incumplimiento de sus obligaciones de carácter presupuestario (Capítulo 5). En el marco del Capítulo 4 se aborda el sistema diseñado por la LOEPSF para repartir, anualmente, los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública entre los diferentes subsectores de la Administración y, a la luz de este sistema, se aprovecha para profundizar en el parámetro de constitucionalidad de las leyes autonómicas de presupuestos, así como en la supervisión que de estas normas debe realizarse como paso previo a su impugnación. Evidentemente, tras ello subyace el complejo control jurisdiccional del principio de estabilidad presupuestaria.
En el Capítulo 5 se estudia el elenco de medidas preventivas, correctivas y coercitivas con las que cuenta el Estado para garantizar que las CCAA cumplen sus obligaciones presupuestarias, como son la imposición de multas, el ejercicio por parte del Estado de las competencias normativas en relación con los tributos cedidos o el envío de una comisión de expertos para que “recomiende” la adopción de una serie de medidas que permitan superar la situación de incumplimiento. El análisis se detiene especialmente en el estudio de la coerción estatal, prevista en el artículo 26 LOEPSF que remite al artículo 155 CE como instrumento de ultima ratio para velar por la observancia del principio de estabilidad presupuestaria. Y el Capítulo concluye evaluando la aplicación del momento represivo previsto en la LOEPSF que, tras un largo periplo, ha terminado teniendo una verdadera eficacia normativa.
Una vez analizados en los Capítulo 3, 4 y 5 los diferentes parámetros del sistema español, todo apunta a que la constitucionalización del principio de estabilidad, y principalmente el modo en el que ha sido desarrollado legislativamente, ha provocado que la autonomía financiera de las CCAA haya quedado vigilada e intervenida, mutando su significación constitucional y quedando mermadas sus garantías. Teniendo ello en consideración, pasado más de un lustro desde la reforma constitucional de 2011 y constatados sus principales defectos, en el Capítulo 6 se realiza, de manera previa a las conclusiones, una propuesta de lege ferenda de reforma del artículo 135 CE. La modificación constitucional que proponemos persigue, por un lado, superar aquellos aspectos de constitucionalidad controvertida que presenta el sistema y, por otro, optimizar aquellos otros extremos que, siendo constitucionales, admiten una mejor regulación. La propuesta, además, parte de la convicción de que tras la manifiestamente mejorable reforma de 2011, no solo desde un punto de vista sustantivo, sino principalmente procedimental, la revisión de esta disposición constitucional puede constituir una oportunidad para reconciliar a la opinión pública con las reglas fiscales.
Resumen (otro idioma):
Pal. clave: derecho constitucional
Titulación: Programa de Doctorado en Derecho
Plan(es): Plan 500
Departamento: Derecho Público
Nota: Presentado: 17 12 2018
Nota: Tesis-Univ. Zaragoza, Derecho Público, 2018
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Registro creado el 2021-02-04, última modificación el 2021-05-20
